现代政府治理新趋势：整体政府跨界协同治理

按照公民的生活轨迹整合服务职能，建立纵横交错、内外联结的协作机制

全球化、多元化、信息化和网络化催生出的全新治理时代，使现代公共部门在新公共管理改革之后又掀起了第二次改革浪潮，其核心特征就是伴随治理理论而兴起的各种“跨界”协作。从一般概念上讲，治理指的是管理的行为，既可以发生在私人部门，也可以发生在公共部门。其主体不仅包括传统的权威主体，即国家和政府，而且还涵盖企业、社会组织等新的治理角色。为了实现公共利益最大化，满足公众日益增长的物质文化需求，治理要求综合运用行政、市场和社会动员等多种手段，建立呈网络化布局且上下、左右、内外联动的权力结构。

随着实践的不断深入，治理逐渐发展出了整体治理、横向治理、协作治理、网络治理等模式。其中，整体治理着眼于政府部门间、政府间的整体性运作，强调公共管理与服务机构为了完成共同目标而展开跨部门协作，主张政府管理“从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合”，政府所运行的文化、结构和能力不是以管理过程而是以问题为取向，不是按照管理职责而是公民需求提供服务，按照公民的生活轨迹整合服务职能，从而建立起纵横交错、内外联结的协作机制，统一设计服务路线，系统配置服务资源,力求从根本上解决政府管理碎片化和服务空心化问题，提升政府部门整体治理能力。为此，整体政府跨部门协同治理被誉为“当代政府改革的重要趋势”、“公共部门的新形态”、“公共行政的未来”、“公共行政的一个永恒主题”、“是21世纪公共服务改革最鲜明的特征，就像20世纪末‘新公共管理’或‘政府再造’所带来的变革一样。”

整体政府跨界协同治理的内容

整体政府跨界协同治理是一个含义广泛的概念，凡政府组织通过“联合”、“协调”、“协同”和“协作”方式，实现国家政策和政府管理功能与活动的整合，都属于“整体政府跨界协同”的内容。其所研究的领域纷繁复杂，范围宽泛，形式多样，主体多元。在内容上包含中央政府和地方政府之间的“上下合作”，中央或地方同级政府之间的“水平合作”，同一政府不同部门之间的“左右合作”，政府与企业和社会之间的“内外合作”。在形式上又分跨界政策议题下多个政府部门之间的合作，同一政策下不同政府之间的合作，同一政策同一政府中不同层级之间的合作，不同政策同一服务提供机制下的政府部门之间的合作，同一政策或不同政策下的政府与企业和社会组织之间的合作。在主体上既有中央政府和地方政府及其所属部门机构，也有私人部门、非营利部门、公民社会或志愿组织。在政策领域上涉及国家治理的方方面面，特别是在应对环境、社会、发展等复杂棘手的问题上，需要政府统筹一切可利用的资源和力量予以综合协调运行。

作为政府管理碎片化和空心化的根治之道以及社会复杂性问题的应对逻辑，发端于1997年英国行政现代化进程的整体政府跨部门协同改革，顺应了经济全球化和政治民主化潮流，认为公共行政的最佳目标不是“小政府”，而是“好政府”。改革的方式已经不是政府从各领域的全面撤退，而是选择适当的作用领域，不仅要肯定新公共管理改革所倡导的效率价值，也要关注民主价值和公共利益，希望通过协调、整合等手段促进公共服务主体之间的协同合作，在广泛应用信息和网络技术的基础上，建立起跨组织、跨部门、跨机构的治理结构，最大可能地避免职能交叉或利益冲突，推行政府行政业务与流程的透明化、整合化，进一步发挥中央政府在整体战略协作中的纽带作用，提高各部门应对复杂问题的综合能力，借助打造合力来实现协同各方的“共赢”。

继英国之后，以跨部门协同为核心价值的整体政府改革迅速在世界范围兴起与发展，已然成为现代政府改革的普遍实践。应该说，建立并逐渐完善政府跨部门协同机制是当代政府现代化进程的核心，因为解决社会排外、提供一站式服务或保护环境等问题，都需要跨越政府部门的界限进行跨部门协同。尽管强调组织整合、跨界合作、网络化运作和多元主体共治是各国的一些共同举措，但在实际操作过程中，不同国家在选择不同途径的同时，不同力量的交织又会把它们拉向不同的改革方向。在跨部门协同的机制、工具以及服务供应的原则、责任和相应的保障措施等方面，也会在共性之下呈现出一定的国别特色，相继出现了英国的“协同治理”、澳大利亚的“整体治理”、加拿大的“横向治理”和美国的“协作治理”等实践模式。