许耀桐：从五个角度理解“国家治理”

编者的话：

什么是“国家治理”？究竟如何理解当代中国的“国家治理”？推进国家治理体系和治理能力现代化，进行有关理论建构和实践创新，都离不开这个思想和逻辑上的起点。《国家治理》周刊邀请国家行政学院中国特色社会主义理论体系研究中心主任杨文明、清华大学国情研究院院长胡鞍钢、北京大学政治发展与政府管理研究所所长王浦劬等10位知名专家，聚焦“国家治理”问题，通过不同视角，进行全景式剖析，力求为读者展现关于“国家治理”概念的全面深入阐释。本期，我们推出这组策划的上半部分。

从历史角度理解

治理，是人类社会处置自身集体事务的一种组织活动，它始于人类的原始时期。在原始社会里，人人共同劳动、相互平等尊重，既没有强制性的政治权力，也没有不合理的特权存在。人类在共同生活中，面对着要解决的公共事务，采取了全民议论、大家参与、集体决定的方式。古代社会以氏族议事会的形式出现的处置集体事务的活动，可以说是治理的原始形态，体现了平等、公正、民主、大众参与的本原意义。

人类进入阶级社会后，出现了国家，原始社会的治理遂转变为国家治理。国家治理，是以国家为中心对公共事务进行安排和处置，概括地说即治国理政。在古代国家、中世纪国家，国家治理不过是皇帝、国王统治意志的表现，它的本质特征是人治、专制。这样的治理，实际上已经背离了治理的原意，成为治理的反面。近代以来，随着工业生产力的发展，世界各国不断走向民主，追求平等公正，致力于大众参与，国家治开始向着本原的治理逐步复归、提升。

国家治理是人类社会中的一个重要阶段，占有重要的历史地位，但它也并非是最终、最完美的阶段。国家治理的历史地位，决定了它是达到更好的未来治理的前阶。唯物历史观揭示，国家不过是缓和社会利益冲突而凌驾于收取来的权力就将归还于社会，治理也将进入全新的未来阶段。这说明，治理与人类始终相随，只要人类存在，就必然需要治理，它的发展经历着“原始治理——国家治理——未来治理”的历史进程。

从现代化角度理解

国家治理与现代化有着密切的内在关系，它着眼于现代化，并以现代化为依归。国家治理离不开现代化，现代化构成国家治理的应有之义。

现代化（Modernization）在英语中是一个动态的名词，是要使其成为现代（to make modern）的意思。Modern（现代）这个词，在欧洲文艺复兴时期的著作里被首先使用，人文主义者用它来表达与中世纪时代（农耕时代）相对立的一个新时代。因此，从最早提出的“现代”到后来出现的“现代化”，就是指从农业社会转型为工业社会，使农业社会所具有的典型特征转变为工业社会所具有的典型特征。这样的转型，产生了巨大的社会变迁，一般来说，有着12个方面的显著转变和普及，即从手工劳动转向机器操作，自然经济转向市场经济，社会固态转向社会流动，信息封闭转向信息传播，习俗惯例转向规章制度，保守单一转向开放多元，乡村分散转向都市集中，闭关锁国转向国际交流，文盲转向知识，愚昧转向科学，人治转向法治，专制转向民主。这12个方面的变化，可概括为12化：机械化、信息化、科技化、市场化、社会化、国际化、城镇化、知识化、民主化、法治化、制度化、多元化。

现代化带来的12个广泛变化，与国家治理有着怎样的关联度呢？从机械化、信息化、科技化来看，这主要属于生产力和生产率的范畴层面。从市场化、社会化、国际化、城镇化、知识化来看，这主要属于经济和社会发展的范畴层面。只有民主化、法治化、制度化、多元化，涉及到国家机构这样的上层建筑和意识形态，因此，它们与国家治理息息相关。

国家治理要走向现代化，就是要求国家的公共事务治理必须达到民主化、法治化、制度化、多元化。国家治理必须实施民主化与法治化，保障主权在民和人民当家作主，保证宪法和法律成为国家治理的最高权威；国家治理必须突出制度化建设与促成多元化格局，形成系统完备、科学规范、运行有效的治理制度体系，并在党的领导和国家主导之下建构多元主体参与的协同治理。

从体系角度理解

国家治理，表现为宏大的治理体系。习近平指出，“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等”。习近平还指出，“国防和军队改革是全面改革的重要组成部分，也是全面深化改革的重要标志。”由此可见，国家治理体系涵盖七大领域的治理。

一是经济领域的市场治理。必须发挥市场在资源分配中的决定性作用，加快形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系，着力清除市场壁垒，提高资源分配效率和公平性。

二是政治行政领域的政府治理。政府要转变职能，做到政企、政资、政事、政社四个分开。转变职能的实质是简政放权、自我革命。要向市场放权、向社会放权、向地方放权。转变职能还要统一效能、突出服务。要进一步深化行政审批制度改革，使政府更多地转向公共服务，打造服务型政府。

三是文化领域的文化和思想道德治理。现阶段中国的文化分为文化事业和文化产业两大部分。发展文化事业，要构建好现代公共文化服务体系和治理的体制机制。治理文化产业，要培育传统文化产品交易市场，发展大型文化流通企业和物流基地，培育好文化要素市场。文化治理的重点还在于加强思想道德建设，以人为本，以德为先，要大力培育和弘扬社会主义核心价值体系和核心价值观。

四是社会领域的社会治理和实行基层群众自治。国家治理的根本和基础，就在于搞好社会治理。社会治理应该激发社会组织的活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制，健全公共安全体系。社会治理的重心，在于促进群众的城乡社区治理，推进基层群众自治，使基层公共事务和公益事业自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。

 五是生态文明领域的生态治理。中国生态面临着严重的形势和问题，现已形成经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体的总体布局，并且要把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。中央明确指出，努力建设美丽中国，实现中华民族的永续发展。在生态文明领域，要加大生态治理，实现绿色发展、循环发展和低碳发展。

六是国防建设领域的军队治理。要建设一支听党指挥、能打胜仗、作风优良的人民军队，着力解决制约国防和军队建设发展的突出矛盾和问题，创新发展军事理论，加强军事战略指导，完善新时期军事战略方针，构建中国特色现代军事力量体系。深化军队体制编制调整改革，优化军队规模结构，调整改善军兵种比例、官兵比例、部队与机关比例，减少非战斗机构和人员，推进军队政策制度调整改革，健全军费管理制度。

七是党的建设领域的执政党治理。作为执政党，中国共产党要转变功能，从各种繁杂的事务中解脱出来，主要从事决策建议、监督调节、思想导向等治理活动，利用各种支持资源，充分发挥其政治治理的最高权威作用，并通过政治角色发挥带头作用，依靠各行各业中干部、党员在治理中起到率先垂范的作用。