中国下一步转型，应是公共治理体系的转型 （2）

“管理”到“治理”，意味着参与主体的多元化

文汇报：近年来，某些地方某些领域的政府公信力有一些减弱，您认为，通过推进国家治理体系和治理能力现代化，是否能解决这一问题？尤其“治理”显示了一种趋于对等的关系，这不同于以前的管理和被管理，这种框架下，政府的监管如何能够很好地实施？

薛澜：国家治理体系和治理能力的现代化包括基本观念的转变。首先，治理意味着参与主体的多元化，意味着参与主体协同合作，而不是简单的自上而下的行政命令。其次，在治理过程中，相关参与方都在探讨如何合理分工，形成一种有效的伙伴关系，各自发挥优势来更有效地推动经济社会发展。比如食品药品监管方面，这些年确实发生过一些重大事件，使得政府的公信力受到影响，但如果仔细看背后，可以发现根源是我们还没建立起一套符合现代市场经济的社会性监管体系。政府这些年的监管质量有所提高，但我们做的一些调研也发现，我们目前监管的质量还难以令公众满意，其中真正满意有效的只有6%多一点，而且对社会性监管体系，尤其像食品药品监督、环境保护、安全生产等领域，大家还是很不满意。

在这个方面，我们可以跟很多发达国家学习。例如，德国在食品监管方面非常严格，某一个城市会根据当地人口确定当地大概需要的超市数量，进而确定每周要随机抽检的食品数量及品种，再根据算好的工作量，设定城市的检测中心数量。我不了解我们国家有多少个地方是按照这一套程序来设置监管机构。要想有效地保证公共食品安全，就必须得有相应的体制和治理能力，这个方面我们欠缺得非常厉害。

除了有机构，还要有保证其有效运行的机制，比如上游城市工业生产排污，即使当地有监管机构，也未见得愿意管那么多事，它可能觉得排污对自己影响不大，这就是我们所讲的外部性问题，像这种外部性很强的情况，仅仅依靠当地机构监管，效率很低，而且很多情况下效果也不理想。针对这种情况，我们希望监管是垂直性的，可能是中央派出机构去监管。我认为，监管机构的设立，其背后是要符合市场经济下人们行为特点，这里面有很多自然科学和行为科学的规律，类似的问题都要按照公共管理的道理来研究，这样才有可能建立有效的监管机制，赢得公众信任。同时，非常关键的一点是，如果这些事情只靠政府还不行，还必须动员社会参与。还是以食品安全为例，中国的食品生产的特点是比较分散，如果仅仅靠政府去监管，就是再扩大几倍政府的力量，也是杯水车薪，效果依旧不会好。所以监管很重要的一点是动员公众、社会组织一同参与。另一方面企业内部、行业之间也应该有一些自律，有时一个企业做了坏事，往往对整个行业的负面影响是巨大的，在这种情况下，借行业协会促使企业之间互相监督也是可以考虑的途径。

我认为，公共治理的方式是多元化的，但政府是核心，是压舱石。有政府的法律法规和相应的监管机构，加上行业的自律、民众的参与，就构成了一个良性循环。今天我们可能需要政府有几百人的监管体系，但真正进入良性循环后也许三五十人就够了。不过，这是一个建设过程，即一个现代化的过程，坦率地讲，我们的社会性监管体系离现代化还有远远一段差距。

文汇报：传统观念里，老百姓比较依赖政府，这是否会对国家治理体系和治理能力现代化产生阻碍？如何化解这种阻碍？

薛澜：老百姓有事就找政府这种习惯是一个很大的问题，其背后还是把政府当成一个全能政府和无限责任的政府来看。随着这几年市场经济的建设，这个观念开始发生转变，市场现在发挥了很大的作用。当然，许多涉及公共领域的问题，大家确实还是比较习惯于找政府，之所以如此，某种意义上来讲政府本身也有一定的责任。前些年对于社会建设、社会领域的培育做得还不够好。很多事情依托社会组织，在社区层面就能很好解决，但是政府来做就会面临很多约束。社会领域的建设、社会组织的培育这方面其实有很多问题可以研究。

国家治理体系和治理能力的现代化指的其实不仅仅是政府，也涉及与公共事务治理相关的组织机构，有可能是社会组织或企业等。从“管理”到“治理”，管理是单主体，而治理主体更加多元化。我们也应看到，在中国目前的历史条件下，政府还是发挥了积极、主导的作用，有些时候，政府太强了，它需要为社会释放空间；但有些需要政府加强管理的地方，政府需要主动进入、建立规则，给社会组织、企业发挥作用搭建平台，这里要根据具体情况来看。

新一届政府上台，在简政放权、激发社会活力上做了很多工作，但是我们社会性规制依然面临着重大的挑战。理性制度与现实运行存在巨大差距，要使得国家治理体系和国家治理能力有效运作，政府运作资源和有效职能的匹配是基本前提。

文汇报：目前大数据、新媒体等新技术的发展，为公共治理带来的是挑战还是机遇?在这个境况下，人人都有麦克风，是否可以理解为大多数人还是有参与社会治理的愿望？但此过程中，每个人的治理能力有差异，我们如何引导治理意愿往好的方面发展？

薛澜：既是挑战也是机遇。首先，信息技术已经渗透到我们社会发展的各个方面，确实满足了今天公众对于信息的需求，为我们的生活工作提供了巨大的方便，尤其在突发事件发生的情况下，信息及时地传播，对有效援助、合理施救起到了很大作用。但信息技术的发展是双刃剑，有时候有人有心散布或无心传播谣言，信息技术也可以起到推波助澜的作用。在中国目前的社会环境中，轻则会造成人们上当受骗，重则可能会引起社会恐慌，危害国家安全。对于手握“话筒”的网民，需要考虑的除了他们的需求和方便之外，还有责任和义务问题。在现实社会当中，社会的正常运行需要每个人尽相应的责任，网络上也是一样。一方面个人借助网络平台向千百万人传播“我知道”的情况，这会给个人带来极大的满足，但是享受满足的同时要考虑是否尽到了一个信息时代公民的基本责任。网络时代，若大家都不负责任，随意发布消息，是非真假无从判断，其带来的方便也随之消失。

信息技术激发了大家的一种参与感，我们研究公共政策，常常提到“沉默的大多数”，即在公共政策的讨论中往往大部分公民都不参与，我觉得这种传统说法要改变，现在恰恰是移动互联网为参与提供了便利，从这个方面来讲新的工具的出现对民主制度建设、对于公众的有效参与起到了非常积极的作用。如何用好这些网上的声音，要注意两个方面，一方面政府要有一些规制，确保大家在网络空间公共交流平台上能够负责任，对不负责任的行为有一定制约；另外也要培育一定的公民意识文化，形成一些约定俗称的网民守则，在网络上培养一种正气，等到这些逐步建立，政府的规制相对可以不用那么“严厉”。我认为，各国政府并非一定要建立一样的规制，如果群体能实现良好自治，政府可以管得很少。否则政府就应该多管一点。公共治理需要政府、市场和社会的互补与互相磨合。

受访者介绍：

薛澜博士：是中国公共管理学科长江学者，现任清华大学公共管理学院教授，博士生导师，院长，兼21世纪发展研究院常务副院长，同时任美国卡内基梅隆大学兼职教授,德克萨斯州立大学奥斯汀分校IC2研究所研究员，以及其他一些国内外学术机构的兼职。

薛澜1982年1月毕业于长春理工大学(原长春光学精密机械学院)。1985年赴美国留学，先后获得纽约州立大学石溪分校技术系统管理硕士学位，哈里曼公共管理学院公共管理硕士学位及卡内基梅隆大学工程与公共政策博士学位。他从1991年到1996年受聘为助理教授在美国乔治华盛顿大学从事科技政策与管理的教学及研究工作。

薛澜于1996年回国后任教于清华大学至今。他的主要研究方向为公共政策与管理，科技政策与管理，创新政策及管理，危机管理等。他主持或参与了多项国内外重大研究课题,在国际及国内学术期刊多有著述。同时他还参加了一些科技教育重大政策和规划的起草及评估工作。

自1991年以来，他曾为世界银行，美国商业部,美国国家标准及技术研究院，INTRADOS国际管理咨询公司，美国技术转移中心,玻利维亚政府,斯坦福国际研究所，亚太经合组织技术预测中心，加拿大国际发展研究中心等政府或研究机构任咨询顾问。1994年及1995年任美国先进技术发展计划(ATP, Advanced Technology Program)项目评审专家。1997-98年间作为国家计划与发展委员会特聘专家任亚太经合组织1998经济展望报告工作组组长,中方首席发言人。

薛澜博士在工作期间,曾多次获得各种奖励.其中包括美国科学进步促进协会STEP奖, 卡内基梅隆大学Stephen Lee最佳研究项目奖,乔治华盛顿大学Dilthey研究奖,乔治华盛顿大学PRIDE教学研究奖。清华大学学术新人奖，清华大学良师益友奖，国家自然科学基金委员会杰出青年基金奖等。薛澜博士目前担任国家软科学指导委员会委员,中国行政管理学会副会长，中国科学学与科技政策研究会副理事长,中国软科学研究会副秘书长，全国公共管理专业硕士学位(MPA)教学指导委员会副秘书长等.他同时还担任安泰科技公司董事，国际科技促进发展联盟SciDev.Net的董事等。