中国下一步转型，应是公共治理体系的转型

消除“选择性落实”、“象征性执行”，需要全面改革公共治理体系

文汇报：十八届三中全会提出，推进国家治理体系和治理能力的现代化，其涵义是什么？在具体推进过程中会涉及哪些方面？

薛澜：国家治理体系和治理能力的现代化的概念要放在三中全会《决定》的大框架下看。三中全会《决定》里实际上有两句话，一句话是完善和发展中国特色社会主义制度，一句是推进国家治理体系和治理能力现代化。我认为这两句话要作为一个整体去理解。前面一句话说的是国家的基本政治制度；后面一句指国家用什么样的方式、动用什么样的资源来实现有效治理。

这个命题提出后，很多学者都开展了深入研究，有的从国家的视角或社会的视角分析，还有的从政治能力提升和行政能力提升等纬度来分析。我们认为三中全会的总目标其实包含四个核心的内容，第一个是基本的政治制度，就是国家治理权力产生的方式跟配置，也就是完善和发展中国特色社会主义制度所特指的内容；第二个是基本的价值体系，即在特定政治制度下执政的价值取向；第三是治理体系，即国家治理组织结构的功能定位、组织体系的构成、不同组织间的相互关联及组织体系的运行机制。如国家的行政性机构与监管机构，其组织形态和运行逻辑就大不相同。此外不同层级治理机构间的联系，如地方政府和中央政府的协调机制等等；第四是治理能力，即国家所拥有的各种财力、人力和智力资源、相关的配制方式和有效使用的能力，这里包括人力资源、财力信息、信息资源等等，也包括紧急状态下能不能够动员各方运用这些资源来应对突发事件。

基本的政治制度、价值取向、治理体系和治理能力之间有着密切的联系，但是各自又有相对独立的特点。基本的政治制度选择跟各个国家的传统、历史和人民的意愿密切相关；价值取向与基本政治制度密切相关。国家治理体系和治理能力是实现国家意志的核心要素，各个国家之间有一定的可比性。现阶段我们最核心的任务就是在保持政治制度渐进改革的前提下理清价值取向，尽快实现国家治理体系和治理能力的现代化。

文汇报：原来我们一直提四个现代化，为什么这个范畴中加入了推进国家治理体系和治理能力的现代化？在当前这个阶段提出这一概念的意义是什么？对我们国家而言，是一种迫在眉睫的需要，还是未雨绸缪？

薛澜：工业、农业、科技、国防现代化的提出与当时的历史背景相契合。针对我国当时经济社会发展比较落后的现实，我们国家从上个世纪50年代就提出了工业、农业、交通和国防现代化的想法。1964年，周恩来总理在三届人大作政府工作报告时正式提出了“四个现代化”的概念，并在1975年的四届全国人大上重申了实现四个现代化的目标。但在当时的历史条件下，不太可能涉及制度层面的问题。为什么到现在才提出推进国家治理现代化呢？回答这个问题要从中国改革开放以来的历史回顾中去找答案。1978年开始的改革开放是以经济体制的改革与开放为突破口的。当时中国生产力发展水平低下，需要极大程度地解放生产力，让中国赶上其他国家的发展，不至于被甩得太远。当时的改革策略把经济体制改革作为突破口，把经济建设作为工作中心，取得了巨大的成功。

但中国下一步改革与发展也面临着诸多问题，包括经济社会发展模式亟待转型，资源环境约束日益显现（雾霾已成为很多百姓生活中挥之不去的阴影）。社会多元、差距加大、信任缺失也是比较普遍的。从世界银行的分析看，中国经济高速增长的同时治理水平提升缓慢。正是在这样的背景下，在十八大召开前后，尤其是在三中全会要制定改革方案之前有很多的讨论，涉及到许多具体领域，包括经济体制改革方面，比如国企改革、土地制度改革等问题。从事公共管理研究的学者认为，中国公共事务治理体系相对落后是这些问题产生的重要根源。中国从1978年以来实现了以经济体制改革为中心的重大转型，取得了中国经济社会发展的巨大成功，但是中国下一步改革应启动以公共管理现代化为基础的国家制度建设的重大转型，从根本解决公共治理体系存在的一些重大问题。因此，这个时候提出推进国家治理体系和治理能力现代化既满足国家发展迫在眉睫的现实需要，也可为中国长治久安与和谐发展奠定制度基础。换句话说，如果这次改革只关注具体领域的政策怎么制定，怎么改革，而忽略整个制度体系的变革，那么最后出台的政策在执行过程中就会掉入相对落后的公共治理体系的“黑箱”，效果往往不佳。因此具体的领域或制度改革很重要，但更重要的是整个公共治理体系的全面改革。李克强总理此前提到的“选择性落实”、“象征性执行”的现象也与此有关。

顶层设计、系统推进须与渐进调试、坚韧前行结合

文汇报：推进中国国家治理体系与治理能力现代化的过程中，我们面临哪些挑战？

薛澜：我用了一个“泥泞前行”的比喻，来描述中国国家治理现代化之路。著名公共管理学者林德布洛姆在1959年发表过一篇公共管理领域的经典文章。他通过观察美国公共政策和公共管理现实后得出一个结论：改革不是一个很理性的全面规划的科学，而是一个纷繁复杂的，泥泞前行的过程。改革往往不是一个理性的目标导向，而是问题导向，这个过程中，解决问题是靠渐进地试错，不断地尝试、学习。我借用这个概念有两层含义，第一层是说改革中渐进调试的重要性，改革过程需要反复试错才会成功。如果说过去经济体制改革是通过这样的方式取得成功，今后公共治理体系的现代化还得坚持这个经验；第二层含义是说改革过程中会面临各种困难，需要有坚韧不拔的精神努力前行。这一轮改革特别强调顶层设计和系统推进，其实是针对我们国家过去几年一些领域改革的碎片化、随机性的情况来提出的，非常必要。但同时，我们还要认识到改革面临的重重困难。中国国家治理体系治理能力现代化面临的挑战是非常多的，有各种各样的利益集团关系在纠缠，不能把它想象成是一帆风顺的过程。我们需要有这样的思想准备，去推动国家治理现代化的成功。

国家治理现代化过程中面临的种种难题包括认识上、理论上和实践层面的各种挑战。比如如何正确诊断中国社会面临各种问题的根源。传统公共政策理论中常常讲到的市场失灵和政府失灵在中国都存在。但仅仅这几个“筐子”还装不了中国的问题。中国除了市场失灵之外，还存在着市场不健全的问题，中国的市场经济转轨特色非常强，有些产权还不够明晰；还有中国除了自然垄断外，行政垄断也很严重；此外，还有一些公共服务机构没有建立，社会公共服务缺位。当市场失灵与市场不成熟这两个问题交织一起，就很容易导致问题的误判。比如把一些市场不健全的问题，归成市场失灵，本应努力促进市场作用的更好发挥，政府的手却伸进来干扰了市场。如何准确地认识问题的根源，找到与之匹配的政策解决方案，公共管理学者应该在这方面做出贡献。公共管理及前身行政管理在中国发展已近百年，当前对公共管理学者来说是挑战最大、机遇最大的时代，国家治理体系和治理能力的现代化已向公共管理的研究者和实践者们提出了要求，公共管理学者要勇于承担这样的历史责任。

文汇报：此前，我们国家提工业、农业、科技、国防四个现代化，都可以具体量化，而治理手段比较抽象、概念化，如何评价这个手段是不是现代化？在设计评价体系时如何不落入追逐数字的窠臼？

薛澜：这个问题目前已经有不少人在做相关研究，希望找到一套指标，涵盖治理各方面的内容，并用来衡量治理的现代化程度。例如，世界银行的相关研究组开发了一套衡量不同国家治理水平的指标体系，其中包括公众表达意见的程度，政府的监管能力，反腐败的情况等方面。但如何度量这些指标，目前确实还存在一些争议。我想，有这么一套指标并且有排序，对于我们来说还是有一定的借鉴意义。还有一些学者也采纳了一些指标来衡量政府在各个方面的能力，比如政府的透明度、政策的执行力等等。当然，各个国家，包括中国各个地区的情况太不一样，如果绝对地去比较也很难。比如大家公认上海的公共治理水平很高，但也有些人认为上海的基础就很好，人才济济，公共管理水平自然就高。与此相比，一些条件一般的地方实现较高的治理水平，可能给人的感觉更为明显，这里面有很多问题值得探讨。

我虽然没有具体做过评价体系的研究，但个人感觉，治理水平评价标准可能要根据内容的不同，设立客观的评价指标和主观的判断标准。比如初次到某个国家，人们首先可能感受到的是这个国家的基础设施怎么样，这个可能涉及比较硬一点的指标，比如公共交通、通信的便捷度等，都可以客观评价；另外还有一些，比如民众对政府的评价，涉及到老百姓对政府办事效果的主观感受。在我看来，可能要把主客观评价结合起来，避免过去一味追逐数字的评价误区，避免把国家治理体系和治理能力的现代化变成追求另外一种政绩。

文汇报：有些效果不错的做法究其原因，是胜在以人为本，但换句话说，其实是弹性管理，没有严格按照规则办事，但我们有时又特别强调规则，这其实是一组矛盾，在实际的公共治理过程中，这组矛盾应该如何处理？

薛澜：公共治理需要一整套“工具箱”，“工具箱”内有宣传教育等柔性的工具，市场机制的利益工具，还有就是法律法规。法律法规是非常严格的工具，是不能讲弹性的，如果违法就要受到相应惩罚。但如果一个社会事无巨细都被法律法规管着，这个社会也会让人很难受，因为稍微做点什么事就要考虑行为是否犯法。我认为，随着社会的文明程度不断提高，很多强制性的法律法规会相应减少，即使存在，也是起着一个最基本的保障作用。

关于机制的设立，国外有很多现成的设计思路和方法值得我们学习，比如说红绿灯的设置，有些路口平常来往车辆不多，设红绿灯的效果并不是最佳，比如一辆车行到路口，明明横向没有车和行人，但按规则办事就要等红灯。而美国很多城市会在车流较少的交叉路口设一个“停止”（STOP）标识，要求驾驶员到路口必须停下来看一看，没有行人，过往车辆就可以开过去，这种规制的效率就比相对刻板的红绿灯好许多。当然，这背后必须要有法律的支持和大家共同遵守基本规则的意识，如果车辆该停不停，这个工具就没有意义了。政策工具有很多种，制定公共政策的奥妙就在于如何根据不同的情况来决定使用什么样的政策工具。随着公民素质的提高、规则意识的逐渐提高，可以选择更多弹性、柔性或者更以人为本的做法。

值得注意的是，我们强调依法治国，关键是规则意识，并不是法律越多越好。法律工具的成本实际上非常高。法律制定实施了，就没有任何弹性可讲。例如，尽管我们知道有些事情在特殊情况下破例而为可能社会收益更好。但如果从宏观来看，一旦破例，法律的尊严就没有了，社会成本会更高。所以，法律还是不能破例，“法律面前人人平等”就是这个意思。我认为，依法治国要平衡两个方面的考虑，一方面，要非常慎重使用法律工具，不滥用法律资源；另一方面，一旦确定了需要使用法律工具，就必须坚决执行，这样才能树立法律的权威。