我国领导干部财产公开实践：现状、困境及对策

长期以来，腐败作为“政治之癌”是古今中外权力监督的普遍难题。围绕遏制腐败，人们也进行了多种尝试和探索。由于官员腐败常常伴随个人及家庭成员财富存量的迅速变化，而通过公开其财产状况、收入来源以及匹配程度，接受社会公众监督，一定程度能够威慑或遏制官员的贪污受贿行为，进而达到监督官员和预防腐败的目的，因而官员财产公开被视为反腐败的“重要利器”。本文通过2009年至2012年期间我国20个地方官员财产公开的改革试点样本，分析当前领导干部官员财产公开试点实践的基本态势与主要约束因素，在此基础上提出相应的对策建议。

一、有限公开：我国官员财产申报的制度解析

长期以来，党和政府不断与腐败作斗争，甚至将腐败看成亡党亡国、生死攸关的政治顽疾，并且不断完善制度建设，如编制惩防体系的五年规划，不断强化反腐倡廉教育等，来阻遏腐败的滋生和蔓延。但是，我国对于通过财产公开来加强腐败监督的进展却十分缓慢。通过梳理我国财产公开制度可以发现，当前我国财产公开为“有限公开”，体现为党政部门内部的“财产申报”制度，即只是向上级领导或者组织部门报告，而不向社会公众公开。

1995年，中央颁布的《党政机关县(处)级以上领导干部收入申报规定》首次对于官员财产申报制度进行了明确规定。该文件要求，县处级及县处级以上的干部必须申报工资，各类奖金、津贴、补贴及福利费等，从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务所得，事业单位的领导干部、企业单位的负责人承包经营、承租经营所得等各项收入。随后，1997年出台了《关于领导干部报告个人重大事项的规定》，将财产申报的对象扩大到官员的家庭成员。该规定明确要求担任领导职务和非领导职务的副县(处)级以上干部，要向单位的党委报告领导干部及其子女、配偶的住房、本人出国、家庭成员出国定居、涉嫌犯罪、操办婚丧喜庆事宜、经商等情况。该文件还提到，如组织认为应予公开或本人要求予以公开的，可采取适当方式在“一定范围”内公开，但关于“一定范围”究竟是在领导层公开，还是在党内公开与社会公开，并没有明确操作程序。2001年中央颁布了《关于省部级现职干部报告家庭财产规定》，则对于高级领导干部申报“财产”的范围进一步扩展，规定省部级现职领导干部要申报“各项家庭财产情况”以及配偶和子女从业状况，“各项家庭财产情况”包括存款、有价证券、债权债务、房产、贵重物品等。2006年中央出台《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》，正式以“家庭财产申报”替代“个人收入”申报，把财产范围扩展至动产和不动产、债权债务等，申报对象范围也扩展至领导干部的近亲属。2010年颁布的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，规定官员除了申报本人的工资、奖金、津贴、补贴等收入外，还须申报本人、配偶、共同生活的子女的房产、投资等财产情况。此规定是对以往财产报告制度的完善，财产申报内容更广泛，既包括收入也包括财产、既包含个人财产情况也包含家庭财产情况，还明确了查阅和审核申报材料的条件、主体和审批程序。[1]至此，我国官员财产申报的制度体系已初步构建。

2013年9月，为进一步规范领导干部个人有关事项报告材料汇总综合工作，中央组织部印发了《领导干部个人有关事项报告材料汇总综合办法》，对汇总综合的主体、内容、时限、成果运用和工作纪律等作出规范，进一步完善了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》的配套制度，将促进领导干部个人有关事项报告材料汇总综合工作的规范化、制度化。

但从目前的实际操作来看，这一制度体系尚存在两方面的问题：一是制度设计不完善，缺乏可操作的细则和严格的程序，缺乏公开、监督和惩罚环节。[2]如对于官员未如实申报的情况，或者无法说明财产来源情况的，如何给予处罚等缺乏惩治性措施。特别是部分领导干部一边申报一边腐败，说明这一制度设计在实践中收效甚微。问题的根源仍然集中在既不公开，又不核查上。二是“有限公开”，缺乏社会公众的参与。我国官员财产申报制度的设计，基本上都是坚持在行政体系和组织系统内只向极少数人的“报告”，而非向行政系统和组织内部多数成员公开，更不向社会公众公开。1997年出台的《关于领导干部报告个人重大事项的规定》，提及“组织认为应予公开或本人要求予以公开的，可采取适当方式在一定范围内公开。”2004年颁布的《中国共产党党内监督条例(试行)》，提出党员领导干部“述职述廉”时可以有群众代表参加会议，从而在党内监督中引入了党外群众的监督。但上述规定都未能够有效地推行，特别是未将官员财产向社会公开纳入其中。

党的十八大后，探索官员财产公开制度的改革进入了发展的新时期。一方面，党中央加强了反腐败力度，习近平同志在十八大后召开的中纪委全会上强调，要有腐必反、有贪必肃，坚持“老虎”、“苍蝇”一起打，“把权力关进制度的笼子里”，并随后开展了一系列反腐的“大动作”，至今为止已有十余位省部级官员落马。另一方面，在制度方面，官员财产公开制度的改革倡议也获得了新的发展机遇。十八届三中全会提出“用制度管权管事管人”、“健全反腐倡廉法规制度体系”、“加强反腐败体制机制创新和制度保障”、“完善领导干部报告个人有关事项”、“推行新提任领导干部有关事项公开制度试点”，以及“建立全社会房产、信用等基础数据统一平台”等逐步开始操作。中纪委也提出要着力健全领导干部报告个人有关事项等制度，推行新提任领导干部配偶子女从业、财产、出国(境)等有关事项公开制度的试点，抓紧制定领导干部有关事项报告抽查核实办法，加强报告核查结果的运用和违规惩戒力度。