“大部门制”改革需紧贴政治体制与历史国情

党的十八届三中全会提出，积极稳妥实施“大部门制”。目前，从中央到地方，各级政府都在进行大部门制的探索改革，许多省市正在沿着这个方向进行机构整合。从党的十七大将“大部门制”列入改革议程表，到今天的稳步推进，“大部门制”改革已经成为转变政府职能、提高行政效能的重要抓手。

从当前实践看，“大部门制”改革在优化政府结构、加强政策统筹方面发挥了重要功能，也起到了合理控制行政成本的作用，但不少地方改革有陷入将“大部门化”演变为简单的“小政府化”歧途的现象。这一趋势表现在三个方面：第一，过分强调通过机构精简与合并实现政府职能转变，有的地方党政机构精简幅度超过60%，直接影响了正常的公共服务职能；第二，借“大部门制”简化行政审批，目的虽好，但在放松事前审批的同时，却没有能力做好事中与事后监管，实际弱化了经济社会监管能力；第三，过度压缩编制，为精简而精简，给定总编制数降低，但由于实际工作仍需保留必要编制，人为造成“超编”。

改革的目的在于释放制度红利，但关键要正确理解，合理把握，否则会过犹不及。将“大部门制”简化为“小政府化”改革，既不符合社会主义市场经济体制改革的需要，也脱离了群众对“服务型政府”的期待，背离了改革初衷。事实上，“大部门制”在其源头西方发达国家有着特殊的历史和条件，其产生与西方国家的政治制度紧密相连，通过对美国行政体制发展历程的分析发现，西方国家的大部门改革有其特殊的历史背景和前提条件。就这项改革对国家的整体影响来看，其实效绝不等同于“小政府”。“大部门制”改革是中国推进国家治理体系和治理能力现代化的重要一环，对此，既要破除迷信，又要紧贴国情。

一、理解西方行政体制要注意到“行政司法化”历史趋势

“大职能、宽领域、少机构”的大部门体制来自英美等西方发达国家和地区，首先与这些国家的基本政治制度分不开。西方发达国家实行行政、立法与司法“三权分立”的政治体制，“三权分立”的思想反对制定和执行法律的权力掌握在同一个或一批人手里，主张要通过分权的方式对权力尤其是行政权力加以必要的限制，这带来两个结果：第一，行政、立法与司法各种权力都是有限的；第二，由于不信任政府权力，通过司法和立法机构制约政府被作为制度建设的重点。

由于“三权分立”的体制，在过去几十年中，英美等西方国家经历了持续的“行政司法化”趋势。以美国为例，以总统各位代表的内阁行政机构并不是没有垄断行政执行权，相反，法院和司法部门在不断篡夺行政部门的很多正常职能，表现为在政府部门之外，设置有大量直接对立法机关负责并受司法机构监督的独立机构。虽然这些机构并不隶属于行政部门，但自成体系，可以合法行使行政执法权，是“准行政机构”，它们有的直接对议会负责，有的受到最高法院监督，有的独立管制机构甚至是一个集立法、司法和行政权力为一体的混合型机构。　　

二、西方“大部门制”仅针对狭义的内阁行政系统

且不论“行政司法化”现象是否合理，仅从这个角度理解“大部门制”，不难发现，包括美国在内的西方国家和地区的“大部门制”，主要是针对其内阁行政系统而言的，在大部门之外还存在着广泛的甚至是巨量的“准行政机构”，同样在提供公共产品和经济社会监管职能。

在美国，总统内阁部门只有15个，这些部门都是按照大部门体制建立的。但是在总统内阁之外，还有大量的隶属立法和司法系统的行政机构，他们除了拥有部分准立法权与准司法权，还负责直接执行依据相关法律授权进行的行政执法活动，这些机构最大的一块是各种形式的独立机构（Independent Agency），他们享有相对独立地位，行使贸易、经济或社会领域的监管职能，如我们比较熟悉的独立机构美国食品药品监管据（FDA）。根据美国最新统计数据，仅FDA一个机构的联邦雇员数量就约1.46万人，虽然这其中大部分并不属于传统文官，而是政府雇员，从资金来源来看，FDA政府雇员的资金保障部分来源于制药集团缴费，但是联邦政府专款专用。从性质上，这笔资金进入了联邦财政预算范围，因此仍然属于广义的财政资金。据不完全统计，美国联邦政府的各类“独立机构”超过200余个，这些机构或者隶属立法机关或司法机关，相对于总统而独立，或者直接隶属于总统，相对于其他内阁部而独立，他们之间犬牙交错，构成了美国巨大的行政网络。如果仅凭15个内阁部就说美国是个“小政府”，显然就不客观了。

美国并非个案，政府内阁之外设置大量行政机构的例子在发达国家十分普遍。例如，在日本有以人事院为代表的独立行政机构，在英国有代表王室直接向议会负责的食品标准局等非内阁部门。在亚洲国家和地区，例如新加坡与中国香港，除了内阁层面简约的行政部门设置之外，还有大量形式各异的法定机构，这些机构虽然来源与英美等国的“行政司法化”的产生机制稍有不同，但其功能大体相似，他们依据法律赋权承担着巨量的公共服务于监管职能。

任何一个行政部门都不可能负责某一领域的全部事务，许多行政权限都已经由立法和司法部门管辖的行政执法机构所分权，这种情况大大缩减了政府行政部门实际管辖的政策范畴。为建立“大职能、宽领域、少机构”的大部门体制创造了条件。