“大部门制”改革需紧贴政治体制与历史国情 （2）

三、“大部门制”在西方没有彻底解决“行政司法化”带来的碎片化困境

三权分立的体制不仅为“大部门制”创造了条件，而且也是推动“大部门制”实施的最大动力。这是由于，西方三权分立的体制安排从正面看分散了行政系统的压力，但反面来看它也给国家行政带来很多难题，其中最重要的是这一制度设计剥夺了政府系统的许多行政职权，使得整个国家行政职权高度分散化，即行政体制的“碎片化”（fragmentation）。事实上“碎片化”恰恰是20世纪80年代初期西方媒体和学术界形容英美等国行政体制的词汇。此后，行政“碎片化”的问题并没有得到解决，反而随着行政司法化趋势而得到强化。所谓大部制改革，正是英美等国行政内阁所发起，试图通过部门合并尽量加强内阁内部的政策统筹与整合，同时通过“以一对多”的方式强化内阁各部与大量非内阁行政执法机构的政策联系。

事实上，从西方国家开展大部门制改革的经验来看，虽然行政内阁层面通过“大部门制”整合了机构、压缩了数量，但是从整个国家行政体系来看，其规模并没有受到削弱，相反，他们建立了规模庞大的现代国家行政治理体系。

四、中国行政体制改革不能脱离政治体制，需重视“权责统一”与“分工协作”的历史传统

反观中国，与西方三权分立体制下“分权制衡”的传统不同，我国具有悠久的一元化行政治理的传统。中国历史上的行政体系在其结构、效能和适应性方面都独具特色，是人类历史上最先成熟的政府体制之一。

中国政府体制的传统在于“一体多元”“分工协作”和“权责统一”。多元一体的“一体”，指的是我们的行政系统高度整合，虽然内部有部门职能分割，但是并不存在西方三权分立国家面临所出现的行政司法化问题，更不存在因制性分权制衡而导致的相互否决的局面，而是强调通由内阁行政包揽一切行政事务。“一体”还指行政体系运作重视民主集中、上下有序、营造共识。“多元”则指正在一个领导核心下，体制内部重视多部门的“分工协作”，行政体系内部重视清晰的部门分工。例如古代有六部制，其他监察官员对官员权力行使进行监督，但是并没有分割行政权。“权责统一”则是指行政权高度统一，但责任也高度统一，权责统一为行政问责和责任政治的前提和基础。又例如在今天的中央行政体制中，虽然行政机构设置很多，但是所有政策基本都可以统合到国务院这个层面，国务院既是中国行政体系的权力主体，又是责任主体。

五、破除迷信，尊重国情，稳妥推进改革

中国政治体制的特征有其深刻的历史传统和现实要求，它在很大程度上决定了中国的行政体制改革不能简单地照搬西方模式。在西方实行的“大部门制”有其优点，我们应积极吸收现代“大部门制”重视统一政策范畴加大机构整合、强化综合协调的精髓，但是也要清醒地意识到，中国不具备西方国家行政司法化的条件—其“大部门制”改革事实上并没有降低国家行政系统的综合规模和能力，因此不能完全将“大部门”改革理解为“小政府”改革，而应去粗取精，结合我国政治体制的特点和政府治理的传统，寻找适合中国自身的行政改革发展之路。

首先，应尊重中国行政体制的特点，将适度合理的政府规模作为“大部门制”改革的前提和基础。探索任何一种合理有效的行政体制，都必须以效能和责任为旨归，形式方面的改革必须服从内容的要求。在实践中，大部门制改革重在结构调整，习惯于做“减法”，但是大部门制还包含完善职能的内在要求，在有需要的地方还需要做“加法”，通过适当调整编制结构甚至适度增加编制，弥补职能缺失。

其次，“大部门制”改革应去粗取精，重视运行机制建设。“大部门制”的精髓不在其结构与形式，而是其有效的运行机制，结构问题容易理解，也易于解决，而运行机制的问题则缺乏相对统一的理解，也比较难以解决。“大部门制”运行机制的重点，在于加强政策沟通、协商和统筹，以增强政府决策效能和回应能力。在实践中，由于改革不到位，即使实现了“大部门制”，原有分散的部门利益和职能冲突，最后还会由于协调不力而积聚为集中的部门利益，或将职能冲突内部化，并没有从更根本上解决问题。因此，实践中衡量“大部门制”改革成效的关键不应仅仅局限于形式，不能将合并了多少机构、压缩了多少编制作为标准，而是要从决策角度进行评估，要看改革之后决策是否更科学、执行是否更有力，监督是否更有效。

最后，实现“大部门制”的稳定运行机制，还取决于一系列“软支撑”。有效的“大部门制”，只有做到了财政预算和人事权的合理安排，才可能实现运行机制的稳定。不同的组织架构背后运行机制的维系，包括协调机制的建设，主要是通过对预算和人事权力的安排实现的。在实践中，有些地区的改革经历了反反复复的过程，有时新建立的“大部门制”解决了一些紧迫的问题，但是随着时间的推移，改革的后遗症往往很快就会暴露出来，这就是由于简单合并，而忽略了对有效运行机制“支撑系统”的探索和建设。因此，改革实践中，只有将结构调整、职能配备、运行机制建设以及相应的财政预算与人事制度安排等各方面齐头并进，才可能找准“大部门制”的方向，进而积极稳步推进这项改革。