农村土地流转应发挥好市场和政府的作用（2）

强化土地流转的规范化管理，保障农村土地流转的规范有序运行

目前农村土地流转大多数是农户之间自发流转，有近40%的土地流转未签订合同，即使有书面合同的，合同文本不规范，合同条款不完备，未经合同管理机构审查签证，容易产生纠纷和矛盾，使流转双方权益得不到保障。各级政府要结合本地实际，创新土地流转制度，把工作重点放在土地流转的规范管理上。一是加强土地流转程序管理。土地流转双方应当签订书面合同，并报乡镇农业承包合同管理机构审查、签证和登记。要明确农户在土地转让中的主体地位，禁止乡镇和村级组织代替农户或越过农户签订合同。二是加强土地流转登记管理。按照规定的程序登记、备案，可以增强农民进行流转的安全感，扩大流转规模，同时也可以使政府掌握土地流转的实际情况，制定正确的政策措施。三是加强土地流转合同管理，提高合同的合规性，保护双方的权益和合同的兑现。

加大投入力度完善农村社会保障体系，为土地流转创造有利条件

当前我国农村的社会保障体系仍然不健全，这种状况使得农民把自身保障的重担压在了所承包的土地上，从而造成了土地承包经营权流转的瓶颈，因此必须加快建立和完善农村的社会保障制度。一方面，通过建立完善的农村社会保障体系，逐步淡化土地社会保障功能，降低农民对土地的依赖和农地制度变革成本，消除农民的后顾之忧，创造有利条件加速农村土地流转。要坚持“因地制宜，量力而行，形式多样，农民自愿”的原则，多渠道、多层次、多方式地建立养老、医疗、生育、伤残等保险。通过建立社会保障制度，还土地以正常的生产要素性质，尽可能地发挥土地的经济功能。对于已经流转土地的农民，引导他们拿出部分资金，建立个人基本医疗和养老保险，提高自我保障能力。另一方面，要建立和完善农业风险保障机制，可以考虑设立农村土地流转风险金、灾害风险补偿基金、农作物病虫保险基金以及耕地保护基金等，作为失地农民养老金、耕地流转担保资金和农业保险补贴；可以探索实施互保合作方式，组建“互助合作保险组织”，本着自愿原则，实行会员缴费、财政补助，自我管理、合作共享，专户监管、滚动发展的农业保险运作模式，最大限度地降低土地流转带来的风险。

加强对土地流转的监督管理，营造土地流转健康发展的良好环境

市场经济是法制经济，土地流转市场要实现高效有序流转，同样也需要用法律法规来规范和约束。当前应加快农村土地流转市场的法规建设，及时修改不利于土地流转市场形成和互相冲突、矛盾的法律条文，并以法律形式对参与农村土地流转的市场主体，土地流转的原则、条件、范围、程序、形式、违约责任、利益调节等重要问题做出明确的法律规定，以保证农村土地流转市场运作的健康有序。政府部门要认真负起责任，切实加强监督管理，为土地流转营造良好的环境。可以根据情况设立土地流转管理和仲裁机构，并赋予相应管理职权，对土地流转过程实行监管，完善土地流转纠纷仲裁、调解机制。通过加强农村土地纠纷仲裁机构建设，探索解决农村土地纠纷的长效机制，制定和规范纠纷仲裁的各项制度和程序，以有效化解农村矛盾、维护农民的土地权益和农村社会稳定。政府各职能部门要协调联动，齐抓共管，指导土地流转合同的订立，建立流转合同档案，定期检查流转后的土地利用状况，搞好事前、事中、事后的监督管理，确保土地流转依法有序进行。尤其是农经、国土等职能部门要加强监管，严防借土地流转之名，改变土地农业用途的事件发生，对已发生的非法占用土地、改变土地农用性质的违法行为要依法打击和制裁。

（执笔：河南省委党校常务副校长焦国栋，本文系河南省哲学社会科学规划重大项目《促进土地流转，实现土地集约利用，加快发展新型农业现代化研究》［批准号2013A005］的研究成果）