明确政府机构改革的双重使命（2）

扭转“量化型”目标导向

归纳改革开放以来机构改革的演进过程，可以发现，“组织”、“职能”和“政治”三个基本逻辑始终贯穿其中，对改革发挥着重要的宏观引领作用。简单来说，组织逻辑是指机构与人员编制的合理化，职能逻辑是指职能配置的合理化，政治逻辑则强调在维护稳定的基础上谋求改革与发展。在相当长的时期内，组织逻辑在机构改革中都占据着主导地位，“量化型”目标导向则是其具体反映。“量化型”目标导向将机构改革一味定位于“精简”，以至于社会各界对改革也逐渐形成了所谓的“量化偏好”，即政府机构和人员一旦精简，便会受到普遍肯定，否则质疑之声便会汹涌而至。

实际上，现阶段地方政府在职位设置与人员编制方面存在的主要问题是结构性和功能性过剩，即政府机构中微观经济管理部门的人员较多，从事社会管理和公共服务的人员规模偏小，这是造成有时办事效率相对低下的一个重要诱因。在机构设置方面，存在的突出问题则主要表现为横向层面的“政出多门”与纵向层面的“职责同构”。“政出多门”主要表现为各级政府存在部门机构与权限交叉、重叠等突出问题；“职责同构”则主要反映为各级政府之间存在一些职责重叠、层层共管的现象。这种职能履行方式，有时会模糊责任主体，政府职能的整体履行碎片化，从而可能造成政府职能转变进展不够理想、机构“尾大不掉”和效率不高。就此来看，继续有效控制公务员规模是必要的，但也不能一味强调精简人员。单纯将改革重点聚焦于数量精简，并不能解决真正的问题。

20世纪90年代中后期以来，随着研究的深入，“量化偏好”已经开始有所改观，职能逻辑随之逐步取代组织逻辑，成为机构改革的主要目标导向。相应地，改革的主要目标不再是“精简”，而是强调通过改革推动转变政府职能，着力解决机构重叠、职责交叉等问题。特别是2008年和2013年的大部门体制改革，明确提出以转变与优化政府职能为基础，将厘清权责关系作为核心，强调在职能优化的基础上调整和重组部门，不走简单的精简、合并之路。