法治中国建设应当重点关注哪些问题？

党的十八大将法治提高到了一个崭新的高度，十八届三中全会进一步为法治中国建设破题，社会主义法治建设的思路逐渐清晰。在这一背景下，中国未来法治建设的方向、框架、重点、步骤等都是社会关注的热点问题。在这一关键时刻，有必要倾听法学界前辈的声音。为此，本刊对中国政法大学前校长、终身教授江平先生作了专访。

记者：您是法学界的老前辈，是中国法治建设的推动者、见证者，您认为法治中国建设应当重点关注哪些问题？

江平：党的十八届三中全会提出法治国家、法治政府、法治社会一体建设，这三个概念当然不完全一样。法治社会的一个很重要的核心内容就是如何实现市场管理的法治化。因为我们这个社会很大的一个层面就是市场经济如何法治化。如果讲到法治政府，那当然很明显了，就是讲公权力怎么来实现法治化，政府的权力不能过大。如果涉及到法治国家，或者是依法治国的概念，那么我理解这包含立法、司法、行政，甚至军队在内，这是我们将来一个大的法治国家的概念。这三个层次不太一样。法治实际上就是怎么样来贯彻治理国家的现代化的模式，就是把我们过去的工业现代化、农业现代化、国防现代化等提升一步到治理国家的现代化。我觉得今后法治中国建设应当偏重在公权力方面，更多还是公权力在运作方面如何能够实现现代化。这会涉及到一些社会治理的问题，但是好像更多还是偏重在公权力的运作，可能这个是主要的。

记者：您讲法治应当包括立法、行政、司法和军队四个方面。那我们首先谈谈立法方面的问题。虽然说中国特色社会主义法律体系已经形成，法律数量比较多了，但是不可否认的是法律内部矛盾、冲突等不统一现象以及法律操作性不强等立法质量不高的问题还比较普遍。比如说土地管理法规定收回闲置土地应当由县级政府做决定，然而有关规章又规定土地行政部门也可以做决定。实践中有些地方是市政府做决定，有的是国土部门做决定。一旦发生纠纷，上级行政部门的行政复议维持地方国土部门的决定，但诉讼到法院，一般认为国土部门无权做此决定。再比如不动产统一登记立法目前正在推动，不动产统一登记条例也即将出台，但这样一部条例的出台会牵涉到很多法律法规的修改，相应的立法任务非常繁重，可以说目前的立法体制似乎不能适应法治现代化的基本需求。对此，您怎么看待？

江平：这个问题实际上涉及到一个很重要的问题，就是从立法阶段来看，我们现在已经进入修改为主的阶段。所以最近都是各个已经通过的法律如何进一步完善。但是在立法完善的过程中，扯皮现象太严重。拿土地管理法来说，物权法通过以后，土地管理法就要修改，现在物权法通过已经7年了，到现在土地管理法的修改还是没有动静。刚才讲的不动产登记，物权法就明确规定了，但是到现在还没有实行。我觉得这反映出全国人大的权威不够的问题。立法本来是全国人大的事，立法修改的时候当然要征求各个部门的意见，部门有不同意见要考虑，但是最后做决定是在全国人大，全国人大如果是说该往这个方向去修改，那就定了，全国都得服从，不能够再按部门的意志，一个部门一个意见，不同部门之间扯皮。即使扯皮，到最后总得有一个拍板的人。这个立法必须要有权威性。应该由立法机关做决策。总的来说，立法机关不能弱势，没有权威性，老是处于扯皮状态就比较麻烦。第二个原因，我们现在立法缺乏一个总体的思考。比如说我拿我们习惯的民事立法来说，这个民法典搞不搞？现在到底往下怎么搞？都不知道。听说现在继承法在修改，同样存在没人拍板的问题。这完全是人大立法，跟其他部门没任何关系，顶多是最高法院来配合。可是这个法究竟怎么搞，人格权法怎么搞？民法总则制定不制定？通则要不要变成总则？这些东西都没人管。现在的立法多少有一点走一步看一步。另外就是急的先立，很被动，缺少一个统筹的总体的安排，这个我觉得是大事情。这两个问题恐怕是现在立法领域存在的很重要的问题。

记者：我们的立法还存在这样那样的问题，其中的一个突出表现就是法律往往失之过宽，给了行政法规、规章甚至规范性文件太大的自由空间，而有关配套的行政法规、规章及规范性文件往往又失之过严，尤其是在针对当事人义务方面，结果导致我们的制度可遵守性、可执行性比较差，严格执行会造成不公，不执行又会伤及法律制度的权威。而一些地方政府往往以上级政府的规定无法执行为由不严格执行。这也是目前上面三令五申，下面有时“无动于衷”的一个主要原因。在您看来，这是不是意味着我们的立法体制本身也需要改革完善？

江平：我们的立法体制总的来说是多元的形式。像刑法典、民法、诉讼法这些根本法是由人大法工委来负责制定的。其他的部门分散，由各部门来立。各专门委员会搞不搞立法是有不同看法的。有的观点认为专门委员会要立法；有的认为专门委员会不要搞立法，只搞法制检查。这样让各专门委员会自己也茫然了。我到底主要搞什么？我是搞立法还是主要搞执法检查啊？像这些问题严格说起来就是缺乏一个规则。我认为各专门委员会完全可以搞立法。要有一个规则，财经委员会、法制委员会、文教委员会都应有自己的立法权限，就是说起码可以提供一个立法的草案版本。可是现在实际上搞得不多。另外，像人大的机构的改革也是很迫切的。人大必须是议政机构，不能就是听会。现在全世界哪有2800多人的大议会啊？代表的讲话也不公开，这很难说把人大作为一个议事机构。这些与我们所预期的目标还是差得比较远。