衰败的美利坚——政治制度失灵的根源（7）

国会的派遣机构

否决体制仅仅是美国政治制度的一部分。在其他领域，美国国会将庞大权力委派给行政部门，以便后者得以迅速行事，有时候难以取信于民。派遣机构包括美联储、情报部门、军队和一系列半独立的委员会和监管局，自进步时代和罗斯福新政以来美国形成了庞大的行政网络。

美国的许多自由意志主义者和保守派希望撤销这些机构，但很难想象缺了它们国家还能否正常治理。如今美国拥有庞大而复杂的国民经济，全球化时代无时无刻不在高速运转。2008年9月，雷曼兄弟垮掉的那一刻，金融危机十分紧急，美联储和财政必须连夜做出重大决定，而这些决定会影响数万亿美元的流动性，支撑好几家银行，并出台新的监管规则。危机如此严重，以至于小布什政府催促国会拨款7000亿美元给不良资产纾困项目。事后当然斟酌某些决策的正确性，但很难想象其他政府部门能够如此有效地解决危机。国家安全问题同样如此，总统实际上肩负着解决核威胁和恐怖主义等事关全国民众安危的问题。因此，汉密尔顿在《联邦党人文集》第70篇中指出，需要“行政部门发挥能量”。

美国人对精英体制怀有民粹式的怀疑，甚至呼吁废除这些机构（例如美联储）或加强透明度。不过，讽刺的是，民调显示，民众支持率最高的恰恰是这些受直接民主监督影响最小的机构，例如军队和美国宇航局等。相形之下，最民主的机构——众议院——获得的民主支持率最低，美国国会被普遍认为是个茶馆，两党做的事情就是防止做出任何实事。

因此，总体来看，美国政治制度呈现出复杂画面，过度的分权制衡限制了代表多数人利益的决策程序，而另有一些派遣机构则缺乏监管。一个主要问题是，这些派遣机构状况不明。某个派遣机构应该怎样完成任务？美国国会大多给不出法律上的指导，导致机构只能自己行事。国会希望法院来纠正由此引发的不端行为。权力下放和否决制度，两种顽疾交织在了一起。

按照议会制，执政党或执政联盟直接控制政府，议员担当部长，有权改变官僚机构的运行规则。如果党派之间竞争过于激烈、无法形成稳定的联盟，议会制就无法正常运转，意大利即是一例。但是，一旦某个党派在议会中占据多数，其政治权威就可以顺利地贯彻到行政部门。

可是，总统制国家很难实现如此顺利的权力移交。解决议会不作为的最简单办法是增强行政机关的权威。拉丁美洲的总统制国家因为政治僵局和议会无能而苦恼不已，其解决办法常常是赋予总统以紧急权力，从而引发权力滥用。在分权制衡的前提下，控制议会上下院不等于掌握总统权力，而调整议会与总统权力划分的行为常常染上党派斗争的色彩。如今，众议院的共和党人最不想做的就是赋权给奥巴马总统。

在强政府与法治化、问责制的结合度方面，美国的分权制衡逊于议会制国家。议会制国家的法院不会如此频繁地干预政府；政府的派遣机构也比较少；立法工作的连续性较高；受到利益集团的影响较小。德国、荷兰、斯堪的纳维亚国家的政府拥有较高的民众信任度，政府部门遭受的恶意抵抗较少，共识度较高，更能适应全球化时代。（小国、同质化程度较高的社会比较容易获得高信任度，随着移民和文化变化，这些国家也越来越难办。）

欧盟的整体状况有所不同。过去几十年，欧洲的游说组织越来越多、专业化程度也越来越高。如今，大公司、贸易集团、环保机构、消费者权益保护组织、劳工组织在各个国家以及欧盟层面广泛活动。令人遗憾的是，随着决策程序从民族国家转移到布鲁塞尔，欧盟体制和美国越来越相似。欧洲国家可能“否决点”比美国少，但欧盟的体制增加了许多“否决点”。质言之，利益集团可以像“逛商场”一样，如果在国内拿不到优惠政策，就跑到布鲁塞尔钻营。欧盟在司法领域也实行了“美国化”。欧洲法官不像美国同行那样喜欢干政，但调整后的欧洲司法体系增加了层级，司法“否决点”也增多。