许传玺：弘扬社会主义法治精神，全面推进依法治国（4）

所以我当时提的法律顾问制度，不是兼职的，你可以顾、你可以问，他可以提出意见，而是一个实职的。你要有相应的级别，承担相应职责的这样一个岗位，要推广下去可能每个市政府都要有专职的法律顾问。当然现在有法制办，但是看实际运行，法制办没有承担相应的职责，尤其是一些地方。2012年到2013年，市委组织部有一个“三个一百”项目，我到兰州挂职，看到区县的专业化程度相对比较弱。可你要让他承担相关的合法性审查，做出负责任的法律咨询和建议是不可能的。在国外，你看一下相关报道，总统和其他的出面，整个决策过程中都是有法律顾问参加的，各个级别都有，总统、副总统、州长，实际上这是一种正常的行政运行，而且对于最高行政首脑是一种保护，也是一种协助。

实际我们最初考虑是这样的，这个运行下来，党中央应该有自己的法律顾问，或者你不说中央，你可以说国务院相关部门、政府部门，法治国家需要这样一种制度建构，当时考虑的是这个。合法性审查就由他来承担，或者他相关的团队来承担。

依法决策当然另外一个，就是集体讨论嘛。一直遵循的，民主集中制，如果运用得好也是有这方面的效能的，集体决定。我们在社科院原来做过另一些比较多的课题，就是重大工程，包括行政决策。因为你在做出这个决定之前需要考虑，比如我这个公共政策一旦发布，会造成哪些法律问题，因为任何改革都有代价嘛，可能有的群体或者个人他的利益就要受到侵害，这个问题怎么样来处理等。

所以这个我觉得都是现代、当代行政治理或者政府治理可以考虑的问题，就是怎么样把决策做得科学民主，一方面能够正常地、有效地履行我们的行政职责，另一方面还能避免相关的问题，实际上对我们的政府部门、包括相关领导也是一种有效保护，这也是一个问题。

下面这个，行政机关内部重大决策合法性审查。这个我觉得是可以用法律顾问来解决的，法律顾问实际上当时我们设想应该是一个相关部门的副职，但是是一个比较关键的副职岗位，他来主管合法性审查，包括其他的相关事物，是一个专业的、称职的这样一个人员，全职的。

现在比如提到另外一个，重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。这个实际上是十八大之后出现的一个新常态，固定下来了。比如河南包括其他地方都出现一些错案，已经判死刑缓刑，结果多少年之后真凶出现，他被释放。以前可能到一个节点前就可以，现在不行，现在是一个重大的冤假错案，要承担责任。所以撤职、查办、渎职，如果办案的时候有一些违法违纪的行为，你还要受到组织审查，走司法程序。

在行政这个领域，就是执法这个领域也是这样，重大决策是终身责任追究制度，责任倒查的。你可能被提升负责另外一个更重要的部门，但是要倒查的，这个是在你组织工作期间决策采取的行政行为造成的后果，可能仍然会被倒查到相关人员，而且终身责任追究。这是一个相关的变化，但是具体的政策制定还需要一定的时间，包括可能会向相关的部门和人员征求意见，这个是要做一番工作，当然这个已经正式确定。

包括一些面子工程、形象工程，在座的各位领导可能比我还熟悉，现在我们干部制度其实比较大的一个问题就是任期制，你在这一任上，可能任期没有满就已经被提为上一级的负责领导，所以大家只对自己的任期负责。我在这一期是一个地方的行政首脑或者我是市委书记，我可以贷款，我走了之后贷款怎么还已经不归我管了，以前大家理解，而且多少年也行之有效。从现在开始这不可以了，你做的这个决策他的责任可以被终身追究到你，责任要倒查，所以这个我觉得是一个新的变化。

下面一个细节就是我们刚才讲到，因为我讲到立法、宪法，包括其他的法律法规，讲到法治政府，下面一个就是立法权和执法权，或者行政权，下面一个就涉及到司法权。司法权当然主要涉及到两大国家机关，我们讲一府两院嘛，一个就是审判法院系统，一个就是检察院检查权。我们现在仍然是不能提司法独立，因为司法独立是有西方的概念和我们的一些理解，包括一些原则，实际上是有冲突的。但现在我们自己的一个提法就是依法独立行使司法权，实际上他仍然保留了或者吸纳了合理的成份，最关键的成份，就是我在行使审判权和检察权的时候是不受干预的，我是独立的。

大家也会关注到现在检查院和法院的一个变化。以前法院的院长、副院长他是领导，不办案，现在形成的共识就是，都要参与办案，办案就要求他必须是专业人员。因为你如果是行政领导，你升任法院院长，像我刚才讲的，前县委书记被提名做市法院副院长，院长升成副局嘛，那是不可以的，因为你没法判案，你要判案可以，这个责任终身都追究到你，这个没有办法运作的，以前很多做法实际上是没办法继续下去。所以他现在是要专业人员，而且要具体办案，办案可能是行使你的司法权，但相对的像我们刚才说的权力和责任是一个硬币的两面，你要承担责任，这个是非常重要的。

所以现在规定得很细，如果领导干部要干预司法活动，插手具体案件处理，要有纪录，要通报，要有责任追究制度。实际这个在座领导可能知道，即使这个规定没有下来，近几年，也就是在全国各地法院也是这种管理。比如说举个例子，上级的政法委书记打个电话，你这个法院通过各种形式来干预你这个判案，实际上都是有一本账的，这本账是内部的，但是每一个都有记录，所有对于案件的干扰，很多地方都是有记录的，谁谁打电话说什么，或者代表谁来说什么话，这个实际上都是有记录的，只是作为一个内部的机密文件。

现在当然更明确，是禁止干预、禁止插手，这个大家也会看到，十八大之后很快中央就出台一个文件，就是禁止政法委来干预具体案件，以前政法委是协调的，你作为政法委书记可以把检察院、法院的相关人员领导叫到一起大家可以开会讨论这个案件怎么样处理，现在是不可以的。政法委和以前的政法委是完全不同的概念，比如说周永康的案件，以前的一些做法现在没有办法继续了，但是也是符合法治中国建设这个大趋势最重要的需要。

所以大家看一下，我们讲的这个大的政府、小的政府，当然比如国务院各个部委、一个市政府的其他相关委办局，包括区县，大的政府他有一个立法部门，也有责任，他的责任不像其他两个部门那么大，行政部门就是执法部门，现在是责任终身制，倒查可以追究你，这个责任已经确定。司法部门也要确定这个责任，你要是作为一个领导你干预司法活动，一个记录有通报、有责任追究，你是办案人员，你更应该对你判的这个案负责，而且是终身负责，是这样一个规定。

所以现在责任实际上是已经明确了，在司法领域，司法人员他有权不受干预，但是他自己做出的判案、做出的审判、检查、公诉他自己仍然要负责。这是一个具体的举措，法院也非常非常关注。

司法职权配置。怎么样在机构之间形成一个合理的分配，现在有一个比较重要的就是，审判权和执行权。因为现在都是在法院，你有执行厅、执行局，这个是要适当分离的，会出现一些司法腐败相关的问题，这个是要做一些改革的试点，具体怎么做现在已经有一些经验积累，但是全国推动还有一段时间。

另外一个，实际上对学习美国的制度，最高法院设立巡回法庭，这个法院就可以跨行政区域。所谓巡回法庭是这样的，当然我们现在最高人民法院，是全国最高的上诉法庭，当然有些重大的案件是直接到省里面，下面有北京。比如北京、上海、天津、重庆，直辖市包括各个省，山东、河北等等，有自己的高级人民法院，是一个省区负责他自己省区的审判事物。所谓的巡回法院，可能划一个华东区，举个例子，这是最高法院和各个省区最高法院之间的巡回法庭，他可能处理涉及到跨省区的案件，也可能作为中间的一个上诉厅审查各个省区做出的判决，跟美国的制度是一样的，有利于监督国家法律法规的正确实施，避免地方保护主义，包括地方法院人员不够专业等各种各样的问题，而且也能够一定程度上避免各地方法院过多地受本省区相关部门的干扰或者影响。你作为一个省区的高级法院的院长、副院长，你是人大任命的，财政是由当地负责的，所以财权、人权都是在当地受理，这样可能会受到相关的影响，设立巡回法庭这是法学界的一个共识，在一定程度上能够减弱这种影响，这是法院。

检察院也是这样的，也是要建跨行政区划的检察院，这也是一个比较大的变化。还有一个，当然考虑到公益诉讼，现在大家看公益诉讼越来越乱，你看到比如说一个小区，周边有一些环境污染问题，包括噪音扰民问题，但你不是那个小区的，你没有那个请求权，你也不可能去提公益诉讼。虽然你是一个公益人士，特别关心那个小区居民的比如健康权、生民权等，你想要把那个污染的源头找到，绳之以法，但你没有那个请求权。现在的处理就是，检察机关可以公益诉讼，他有这个权限，这个也是比较大的一个改革，解决一些比较大的社会问题。