强化人大监督 推进依法治国（2）

二、监督法律制度不完善使人大监督的效能大打折扣

（一）监督法律制度的缺失使人大监督的应有的效能不能得以发挥

人大监督机制的健全和完善的关键在于监督法律制度的“刚性”，而正是监督法律制度的缺失使人大监督的应有的效能不能得以发挥。

首先，监督法律制度的不完备使监督不能到位。目前我国还没有出台监督法，有关监督的法律分散在宪法和法律法规中，这样所产生的后果是：其一，造成监督制度缺乏系统性，各种监督形式法律联系差、层次性不清，模糊了民意机关监督的法律权威；其二，有关人大监督的法律过于原则，缺乏可操作性，形成监督中的空白地带。

其次，法律对监督权规定的非刚性化。宪法和法律赋予各级国家权力机关监督权，就是为了对行政权和司法权进行制约，确保其不被滥用。但是如何对各级国家权力机关的监督权进行有效的控制，以确保监督权不被滥用或搁置，我国宪法和法律却没有刚性规定。虽然法律也提到各级国家权力机关要接受人民群众的监督，但这种监督并不具有可操作性，更缺乏必要的刚性，它实质上是建立在各级国家权力机关自觉自愿的基础之上，因而很难落到实处。由于法律对各级国家权力机关的监督权的规定没有相应的法律责任与其对应，使其成为一种缺少法律责任的特殊的“超级”权力。也就是说，各级国家权力机关是否行使监督权、监督权行使质量的高低，都不需要承担任何法律责任，而没有法律责任的权力，其权力运行的结果或者被滥用、或者被束之高阁，这是被历史和实践证明的。这种制度设计模式，不仅影响到权力机关监督权的运行效果，同样也削弱了其他职能如立法、重大事项决定以及人事任免等的运行效果。

（二）代表制度的缺失使作为监督主体的人大代表缺乏监督使命感

人大代表制度的缺失使作为监督主体的人大代表意识薄弱，缺乏使命感。这集中表现在以下两方面：

一方面是人大代表的日常管理制度的空白。根据我国法律规定，各级人大常委会是各级人民代表大会的常设机关，它承担处理权力机关交办的日常事务、为权力机关组成人员服务的义务。但在对代表的履职情况进行考核时，却面临着没有法律依据的尴尬局面。因此，作为国家的政权组织形式，庞大的各级国家权力机关竟然没有设立相应的机构来履行对其组成人员的管理职责，人大代表是否履行职务以及履行职务质量的高低，都不需承担任何法律后果。而所导致的直接后果就是从客观上纵容了部分权力机关组成人员的“不作为”和消极用权现象。我们知道，人大权力是集体行使，人大监督工作的权威来自于每一个组成人员的智慧，是集体劳动的结晶。如果作为国家权力机关组成人员的人大代表不能尽职尽责，那么权力机关监督的效果就会大打折扣。当前，人大监督工作力度不够、效果不尽如人意，这与部分人大代表在对待监督权的运用上所采取的“不作为”或“消极作为”有很大关系。增强人大代表的责任心，仅靠人大代表的自觉性远远不够，还必须辅之以必要的管理制度，健全管理机制，’有效行使对代表的日常管理权限，切实加强对人大代表的考核、管理。对于那些不认真履行义务的代表，法律应该作出明确的规定。这对于增强人大代表的责任心，提高权力机关监督工作的效能无疑是一种积极的推动。同时，它还可以促进树立国家权力机关勤奋、务实、高效的良好形象。

另一方面是“非职业代表”制的尴尬。根据我国法律规定，我国权力机关组成人员中除极少数如部分常委会组成人员实行专职外，其余绝大多数是兼职。这样的制度设置，实际上是基于以下一种理念，即人大代表的觉悟都非常高，他们在认真做好本职工作的同时，不仅能非常自觉地履行法定义务，而且也有充沛的精力和足够的能力去履行好国家权力，从而确保权力机关的有效运转。但现实却远非如此理想，一些人大代表的素质并不够高，不能自觉执行代表职务，难以充分发挥作用，导致这样的结果并不是由代表单方面的因素所造成的，因为大部分代表在履行代表职务时是无偿的，很显然这种制度设计违背了按劳分配原则，也有悖于宪法和法律维护劳动者经济权利在内的一切合法权益的精神，是对大部分代表劳动的不尊重。市场机制是一种利益导向的机制，市场经济最讲究权利与义务的对等，代表的本职工作是代表的衣食之源，我们要求代表处理好本职工作与代表职务的关系，在本职工作之外再尽义务，而放弃本应享受的经济权利，这不仅不合情理，实际上有点强人所难。正是由于代表兼职制违背了市场经济条件下权利与义务对等的基本原则，再加之前面所提到的缺少相应的代表日常管理机制，因而，在这样一种既无内在动力，又无外在压力的制度框架下运行的国家权力机关，要提高国家权力包括监督权力运行的效率只能是一种美好的愿望。总之，法律制度的缺失不仅使监督流于形式，不能保障宪法和法律的有效实施；而且使程序性的监督多于实质性的监督，造成监督缺乏针对性和权威性；也使监督缺乏预见性，滞后现象产重。这样的监督只能起到亡羊补牢的作用，而不能做到未雨绸缪，防患于未然。

（三）监督体制尚未完全理顺使人大监督职能作用难以发挥

按照宪法的规定，被人大监督的国家机关也行使一定的国家权力，因而人大要实现有效的监督，也必然要具有一定的权力为依托，这就需要宪法和法律具体明确规定监督主体和监督客体之间的权利和义务，以便于人大有效地行使监督权。目前，人大行使监督权遇到的体制方面的主要问题是党政不分、以党代政的现象。在党政不分的体制下，党委往往直接决定本行政区域内的重大事务，包括重大的行政事务。按照我国现行体制，各级党委关于国家事务的重大决策，凡是应该由本级人大及其常委会作出决议、决定或立法的，都应通过人大及其常委会按法定程序办理。然而，在现实中经常出现党和政府共同决定某些事务，并联合发文件。当这些由党委决定并由行政、司法机关执行的事务发生问题时，人大就难以进行监督和纠正。如果人大只是单纯地追究因执行党委决定而造成失误的行政、司法机关及其工作人员的责任，既有失公平，又不能彻底解决问题，而人大对之要监督到底的话，势必就会涉及到党委，但是宪法并未明确赋予人大有监督同级党委的权力。相反，人大与其他国家机关一样，都要接受党委的领导。事实表明，如果不解决党政不分的体制问题，显然不利于发挥人大监督职能作用。