建立重大决策终身责任追究制度（2）

重大决策终身责任追究制度构成要件之构建

《决定》规定“对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任”，这一紧跟在“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”后的规定是对行政决策责任追究构成要件的规定，当然也构成重大行政决策责任追究的构成要件。这一构成要件涵盖了行政决策责任要件的主体要件、主观要件、客观要件等方面，有助于重大行政决策终身责任追究制度的现实适用。

行政首长、负有责任的相关领导和相关责任人员是主观要件，重大行政决策是包括议程的提出、方案拟订、组织论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等过程的行政决策，上述三类主体尽管因职责要求、个人职权的不同在决策过程所起的作用存在差异，但都是行政决策过程中的决策主体，因而符合重大行政决策责任的主体资格要求。严重失误是主观要件。重大行政决策是一个宏观的和较为复杂的决策，个人在决策过程中的过失有大有小，小的过失往往对决策的影响较小，危害后果也不大，如果决策中不容许决策者存在小的失误往往会导致决策者裹足不前，贻误大的决策时机，主观要件定位于严重失误是恰当和合理的。“依法应该及时作出决策但久拖不决”与“造成重大损失、恶劣影响的”属于客观要件。其中前者属于重大行政决策不作为，行政决策是包涵一系列过程的决策选择和决定，其中任何一个环节的不作为都有可能会造成严重后果，应当承担法律责任。同时，《决定》对不作为责任也作了规定，“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职。”重大行政决策中的不作为比一般行政不作为影响更为严重，必须予以终身惩处。重大损失或者恶劣影响是危害后果，属于客观要件。这里重大损失通常涉及财产性损失，是对国家利益、公共利益或个人利益的侵害，因而应当追究责任。恶劣影响则是在一定范围内造成非常不好的影响，当然对行政决策程序本身的严重破坏也是一种恶劣影响。在行政决策所有程序中合法性审查是一个关键和核心环节，为此《决定》规定“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。”因而，行政决策过程中未经合法性审查或经审查不合法的决策方案提交了讨论是对决策程序严重破坏，可视为恶劣影响。

重大决策终身责任追究制度问责主体之系统规定

《决定》对重大行政决策的问责主体作出全面系统的规定，有助于克服过往重大行政决策问责主体制度之不足。首先，《决定》肯定了以往的对重大行政决策进行监督和制约的主体制度，它规定:“加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。”这一规定有助于对重大行政决策形成合力监督，进而在特定条件下启动责任追究。其次，《决定》规定:“对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。强化上级审计机关对下级审计机关的领导。探索省以下地方审计机关人财物统一管理。推进审计职业化建设。”独立的职业化的全覆盖的审计监督有助于发现公共资金、国有资产和国有资源等方面重大行政决策中的重大问题，进而通过将相关问题移交给相关部门而实现责任追究。再次，《决定》规定“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。探索建立检察机关提起公益诉讼制度。”检察机关提出公益诉讼制度对重大行政决策责任追究来说是一种更为有效的制度设计，它通过检察机关履行法律监督职责中发现重大行政决策的违法或滥用职权行为，进而以诉讼的方式实现对重大行政决策失误中应承担责任的行政首长等有关人员的责任追究，而提升重大行政决策终身责任追究制度的实施及效力。(作者为湖南师范大学法学院教授)