完善社会保障制度的顶层设计 （2）

我国社会保障顶层设计的现状与问题

制度广覆盖与碎片化和定位不准并存。其一，社会保障制度的定位。一般来说非缴费型的社会救助是整个社会保障制度的基础性制度安排，旨在免除国民生存危机，保障国民的起码生活，避免困难群体陷入绝境；缴费型的各项社会保险构成整个社会保障体系的主体，旨在解除劳动者的后顾之忧，增进劳工福利，同时促进劳动关系的和谐、稳定；而普惠性的社会福利系统则是满足国民特定生活需求，并实现全体国民参与分享国家发展成果的基本途径。这也就决定了社会救助、社会保险、社会福利从低到高的保障层次。

而我国的社会保障制度尚不能很好实现这种定位。如新农保、城居保等社会保险低于最低生活保障标准；社会福利仍是以扶老、助残、救孤为重点的补缺式福利，急需向普惠式福利制度发展。

其二，社会保障制度的覆盖水平。社会保险子系统：三项基本养老保险已经覆盖了除机关事业单位外的全部人群；三项基本医疗保险涵盖了全部人群；失业、工伤和生育保险均未涵盖一般的机关事业单位；且工伤保险未涵盖社会团体、志愿者、农村乡镇企业职工、农村干部、被中介组织雇佣劳动者等人群；生育保险尚未覆盖城镇无业居民和农村居民。五险保障对象不尽相同，影响一票征收和统一管理。社会救助子系统：城乡最低生活保障，城乡医疗救助基本实现了对城乡困难群众的全覆盖。城乡最低生活保障的确认标准存在一定交叉，给重复领取待遇埋下隐患。社会福利子系统：只针对特殊群体，不符合普惠的标准。

其三，社会保障制度的衔接关系。从历史发展看，制度建立前未缴费参保的人群，同样有享受保障的权利和诉求，如老工伤、五七工、家属工等。从险种接续看，三类基本养老保险、三类基本医疗保险险种之间的缴费标准、基金模式、待遇领取条件、发放标准均不相同，给险种间接续带来困难，从而影响制度覆盖面。现行制度建立前，建立老农保、被征地农民养老保险，甚至个别已经建立农民工养老保险的地区，参保人的参保关系如不能有效转换，则会影响其参保权益，进而影响制度的覆盖面。从地域接续看，同一险种地域之间缴费标准、待遇领取条件、发放标准也不相同，尽管有转移接续办法，但是执行效果不佳。从三个子系统之间的衔接看，医疗救助和医疗保险衔接不畅，老人福利缺乏与养老保险的衔接。从而能够得出这样的结论：一是作为社会保障制度主体的基本养老、基本医疗保险制度基本上已经实现了城乡全覆盖。二是制度“碎片化”危害明显。地方出于区域保护主义、提高招商引资力度、片面拉动经济增长等动机出台某些政策，侵犯参保人及流动就业等特殊人群的利益；待遇差异较大不利于社会公正、稳定，不同地区、不同群体、城乡间保障水平“攀高拉齐”的倾向不利于控制财政风险；转移接续困难不利于劳动力流动及人力资源的合理配置，同时也不利于参保覆盖面的扩大；制度差异、资金分割给提高统筹级次带来很大难度，从而导致投资策略的升级和优化难以实现，不利于提高资金使用效率；制度分散强化了部门的分散管理和经办，增加了制度运行成本及衔接整合的难度。三是制度之间衔接机制不畅。现行的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》《流动就业人员基本医疗保障关系转移接续暂行办法》运行不畅。医疗救助与基本医疗保险分属民政、人力资源与社会保障、卫生部门管理，由于部门间协作机制不健全、信息系统不连接，给医疗救助参保参合带来一定障碍。城乡低保的保障范围存在交叉，管理体制彼此割裂，重复领取城乡低保的监控机制未建立。四是某些制度定位不够准确。如新农合、城居保、被征地农民养老保险等社会保险待遇水平低于最低生活保障水平，不符合社会救助和社会保险制度的基本定位。社会福利仍是以扶老、助残、救孤为重点的补缺式福利，与普惠式福利还有很大差距。

高保障需求与保障水平不均衡并存。一是保障水平总体上与经济发展水平不相适应。经过多年的不断推进，特别是“十一五”以来的发展，我国的社会保障水平已经有了很大提高，但与发达国家当期水平相比，还相距较远。二是基金的高缴费率与低替代率并存。以养老保险为例，我国基本养老保险的平均缴费率在28%左右，属于世界较高的水平，而平均替代率大约为40%，低于国际55%的最低标准。三是保险基金总体大量结余与结构性保障不力并存。如，基本养老保险累积结余15000亿元，医疗保险、失业保险等都有结余。四是城镇化、老龄化进程加快压力与个人账户空账运行并存。

改革诸领域相互牵制与彼此分散并存。一是社会保障与财税体制协同不力。主要体现在：社会保障制度设计之初对财务风险评估不足，造成个人账户空账运行等问题，给财政带来潜在压力；分税制带来的各级政府财权事权不匹配，对社会保障承担的财政责任不明晰，都对财政的社会保障投入带来不利影响；社会保障预算制度不健全，人大、政府对社会保障收支的监督不力。二是社会保障与收入分配协同不力。主要体现在：居民收入增长落后于经济增长，我国居民收入占GDP的比重在45%左右，与工业化国家55%~60%的格局相距甚远；居民收入差距扩大，2008年城乡居民收入绝对差距首次突破万元。“十一五”期末，城乡居民收入差距达到3.23倍；地区间居民收入、不同行业间收入和居民内部收入差距也在持续扩大；再分配机制不健全。财政用于民生投入偏低、中小企业税负较重等。因此给社保费的筹集带来障碍，同时社保也存在一定程度上的“劫贫济富”，二次分配不公。三是社会保障与人口政策协同不力。社会保障对人口老龄化、独生子女家庭增多等问题应对不足。四是社会保障与劳动就业制度协同不力。主要体现在：市场体系机制不健全导致劳动力资源配置效率不高，市场机制作用的人群和领域受限，劳动合同形式主义成分较大，存在订立不公平合同、欺诈性合同与违反合同等问题；政府促进就业的制度不健全政策不配套运作效率不高，促进就业的配套政策滞后和不完善；失地失业农民再就业政策出台滞后、不完善、遗留问题多；政府投入社会保障和就业的财力人力不足，虽然财政用于社会保障和就业的经费逐年增加但仍然不足，地方财政负担较重。五是社会保障与医疗体制改革协同不力。主要体现在：公立医院“管办分离”，费用支付机制改革、药品生产流通体制改革等医改重要环节的推进不到位，都为基本医疗保险政策执行不到位，医疗费用虚高，套取医疗保险基金等现象提供了“温床”。