依宪治国是中国的“二次”现代化

10月23日结束的四中全会明确提出了“依宪治国”和“依宪执政”的目标，并在强化宪法的权威地位上做了许多技术性的工作。“依宪治国”在中国治理史上有何意义？为何说它是三中全会“深化改革”决议的姊妹篇？治国与治党若要统一，在法条上如何衔接？违宪审查机制如何建立？现行的宪法的一些条款是否要做一些修改？建立公务员就职时的宪法宣誓制度意义何在？就这些问题，南都专访了中国政法大学法学院副院长焦洪昌教授。

治国与治党要结合起来

南方都市报(以下简称南都)：这次四中全会首次提出了“中国特色的社会主义法治体系”，有何意义？到目前为止，这“特色”体现在哪些方面？

焦洪昌：原来的提法是“中国特色的社会主义法律体系”，这次把“法律”改为“法治”，有两个层面的意义。第一是由静态的体系变成动态的体系。原来的“法律体系”主要是指规范性的金字塔形状的文件体系，包括宪法、法律、法规等。“法治体系”主要是集中在“治”上，如何治理？就包括了原来的法律体系，也包括实施体系、监督体系、保障体系，以及党内的法规体系。这次特别提到了要把党法、党规纳入到法治体系中来。

第二，“法治体系”这个提法是一个统领，是个上位概念，把文件体系、实施、监督和保障体系协调统一起来。

第三是通过“法治体系”，现在是想把“治党”和“治国”统一起来。中国共产党是执政党，享有执政权，无论从实践上还是理论上，其组织内都有一套党章党法党规的体系。治国先要治党，两者的统一很重要。若说“特色”，现在就是想把“治党”和“治国”的两套体系做衔接，想统一起来。

南都：这衔接体现在何处？

焦洪昌：执政党一直在提“依法执政”，首先其内部有治理规范。一是有党内“宪法”性质的“党章”；二是有法律性的“党法”，像中央委员会、中央纪律检查委员会、中央军委的职责界定都属于“党法”这一级；三是规章性的“党规”。但执政党这个组织内部的治理规则也必须要符合中国的宪法和法律，不能脱节背离。中国的宪法和法律体系是执政党领导下的全国人大制定的，两者必须协调统一。

这次提“依宪治国”，说得更明确一点，就是执政党在治理过程中，也不能违背宪法和法律的权威，党规党法是不能凌驾于宪法法律之上的。对党的权力的监督虽内部有纪律检查委员会的自我监督，有各民主党派监督，但过去的历史表明，它更多的是自我纠偏。

南都：这次全会提出“依宪治国”、“依宪执政”，重要。它在中国的治理史上，有何意义？

焦洪昌：这提法实际上意味着党要向治理的现代化全面转型。无论是“依宪治国”还是“依宪执政”，都集中在这个“宪”字，它为何如此重要？这个看似常识，但未必能获得普遍的理解。

对“宪法”的理解，主要有两种，一个是形式意义上的，一个是实质意义上的。“宪法”作为一种现代治理的工具和手段，首先是一个看得见的法律条款，即“法典化”和“成文化”，它主要是界定国家和社会治理中最重要的、结构性的权力关系。但实际上，真实社会运作的权力界定和行使并不一定是符合这些成文的宪法条款，或宪法条款不能全部列举这些权力运作的规则。这被一些学者称为实质意义上的“宪法”。

南都：这个“依宪治国”，主要还是指形式意义上的“宪法”吧？

焦洪昌：这也是我的理解。“依宪治国”是说治理者的权力行使必须以宪法为依据，由宪法界定和约束。这就牵扯到宪法的功能问题。宪法的功能是多元的，但首先宪法是一个国家核心价值观的共识，是总则，决定了一个国家的治理逻辑和规则，比如是“人治”还是“法治”。现代社会的核心价值是保护基本人权，这里包括自由、平等、公平、正义、诚信等。一个社会的制度和组织架构其实都是围绕着这些理念建立的。

为此，宪法要界定公权的来源和归属，权由法授和界定。其次是要界定公权行权的逻辑和规则，权力相互之间的合作、分工和制约等，都是为了要保障人权。对人权的最大危害是来自公权的滥用，公民之间的权利侵犯可以由民法和刑法来处理。

每个国家建构政权，保障人权和约束公权的方式方法可能不同，会有自己的特点。中国的特色就是由法定的执政党———中国共产党来领导制定宪法。同时，在治理机制和逻辑上，也有一些中国传统的特色，比如深受儒家文化的影响，而不是完全引入西方的治理架构。中国的宪法是通过规定国家的根本制度和任务来实现上述目标的。比如根本的制度为社会主义制度，根本的政治制度是人民代表大会，基本政治制度是多党合作和政治协商制、民族区域自治制度、基础群众自治制度和“特别行政权制度”等。