财政部部长楼继伟：推进各级政府事权规范化法律化

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，“推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度”。我们要准确把握这一决策部署的内涵，认真学习、深刻领会，全面贯彻、有效落实，确保完成中央提出的目标任务。

充分认识推进各级政府事权规范化、法律化的重要意义

推进各级政府事权规范化、法律化，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然选择。市场经济的本质是法治经济，现代国家治理要求科学界定国家公共权力边界，并实现国家公共权力的合理配置和规范运行。国家公共权力纵向配置就是事权划分，它不仅包括国务院及对应的地方行政序列这一狭义政府间的职责划分，还涉及党务、法务、防务等广义公共服务部门，是“大政府”的概念，是国家治理体系的核心构成要素。通过完善立法、明确事权，推进各级政府事权规范化、法律化，加快形成分工合理、权责一致、运转高效、法律保障的国家权力纵向配置体系与运行机制，是形成合理的行政秩序、市场秩序和社会秩序的基本前提，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容和必然要求。

推进各级政府事权规范化、法律化，是全面推进依法治国的内在要求。依法治国的重点是依法治权，深入推进依法行政、加快建设法治政府是全面推进依法治国、建设法治国家的重要环节。法治政府的最基本特征就是各级政府自觉维护宪法法律的权威，职权法定，严格依法办事，防止权力滥用。因此，推进各级政府事权规范化、法律化是建设法治政府的重要内涵。只有在明确政府间事权基础上实现政府机构、职能、权限、程序、责任法定化，才能让行政权力在法律和制度的框架内运行，并以政府带头守法、严格执法引导督促公民、法人和其他组织依法活动。

推进各级政府事权规范化、法律化，是建立现代财政制度的重要支撑。财政是国家治理的基础和重要支柱，财税体制改革是全面深化改革的重点之一，而建立事权与支出责任相适应的制度又是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重头戏。事权划分是现代财政制度有效运转的基础和支撑，是理顺政府间财政关系的逻辑起点和前置条件。只有明确政府间事权划分，才能相应界定各级政府的支出责任，并合理选择转移支付方式，确定财力与事权相匹配的程度，满足各级政府履行事权的财力需求，实施相应的预算管理。因此，要实现党中央、国务院提出的“2016年基本完成深化财税体制改革的重点工作和任务，2020年各项改革基本到位，现代财政制度基本建立”的目标，就必须既审慎稳妥又坚定果敢地推进各级政府事权规范化、法律化。

各级政府事权亟须规范化、法律化

1994年实施的税制和分税制改革，统一了税制，明确了中央和地方收入划分，奠定了中央财力权威，推动了基本公共服务均等化。但受客观条件约束，未触动政府间事权和支出责任划分，而是承诺分税制改革后再来处理。20年来，这方面改革进展缓慢，成效有限。随着经济社会不断发展，政府职能逐步扩展，中央和地方事权划分存在的问题逐渐显露，给国家治理带来潜在风险。主要表现在：

事权划分缺乏法律规范。我国宪法仅规定“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”，并授权国务院规定中央和省、自治区、直辖市国家行政机关的具体职权划分。实践中多以文件形式处理政府间关系，缺乏必要的法律权威和约束力，容易导致事权频繁上收下放，一些领域事权安排存在一定的偶然性和随意性，增加了各级政府间博弈机会与谈判成本，制度的可预期性、稳定性不足。

诸多事权划分不清晰。除对外事务、国防建设属于中央事权外，各级政府的职责并无明显区别，地方政府拥有的事权几乎全是中央政府事权的延伸或细化，“上下一般粗”。中央和地方职责同构严重，多级政府共同管理的事项过多，容易导致“几个和尚抬水”，权力不清，责任不明，效率低下。

部分事权划分不合理。一方面，应该由中央负责的国家安全、边防公路、国际界河维护、跨流域大江大河治理、跨地区污染防治、海域和海洋使用管理、食品药品安全以及跨区域司法管理等事关国家利益和要素自由流动的事务，中央没有完整统起来，地方承担了应由中央负责的事务，不仅造成权责脱节、地方动力不足，而且导致机构重叠、效率不高、职能异化、秩序紊乱。另一方面，学前教育、农村改水改厕、村容村貌等适宜地方管理的事务没有完全放下去，中央可以无条件介入，既不利于地方因地制宜发挥主动性，也导致中央部门陷入大量的微观事务。

一些事权执行不规范。部分领域事权划分虽然明晰，但执行中常常变形走样。如经济总量平衡、全国市场统一等宏观调控权集中在中央，但实践中部分地方政府基于地方利益变通落实中央政策的情况屡见不鲜，影响了宏观调控效果。又如，按照税收法定、税制统一原则，除个别中央授权事项外，税收立法权、税政管理权集中在中央。但一些地方在未取得授权情况下，越权制定减免税政策，或通过财政返还等方式变相实行税收优惠，制造税收“洼地”，干扰地区间要素自由流动和资源有效配置，不利于维护全国统一市场。

中央事权明显不足。目前，从中央支出占比和中央公务员占比都明显偏小的事实看，中央政府事权明显弱化。2013年我国公共财政预算中央本级支出只占全国财政支出的14.6%，如果再加上基金预算，中央本级支出占比更低，而英国、美国和法国均高于50%，经济合作与发展组织国家平均为46%。从人员占比看，我国中央政府公务员仅占公务员总数的6%，而世界平均水平在1/3左右。事权履行的过度下沉，制约市场统一、司法公正和基本公共服务均等化，与推进国家治理体系和治理能力现代化的要求不尽吻合。