“吃空饷”溯源（3）

古代地方行政“吃空饷”相对较少，主要是因为不实惠

随着时间推移，“吃空饷”逐渐开始从军队向地方行政系统滋蔓，最后成为军、政两界均存的一大痼疾。

与军队明目张胆虚造名册、冒领粮饷不同，历代地方行政“吃空饷”大多是“实有其人但不履职”，属于是一种“隐性”的“吃空饷”。例如，东汉末年，董卓擅权，“一人得道，鸡犬升天”，不仅让家族成员担任各种要职，还加封自己年幼的孙女为谓阳君，甚至将自己仍在襁褓之中的幼子也封为侯爵。除此以外，如魏晋、两宋时代官制繁复，存在有不少“遥领”、“兼”、“摄”等只领俸禄、不需实际履职的官员，也算是另一种形式的合法“吃空饷”。但是，上述两种“吃空饷”现象的存在，显然都是为了“权”而不是“饷”。

明清之后，地方行政“吃空饷”现象才开始变得日渐多了起来。明嘉靖十四年，工部书吏蔡泳受等人，通过造假印、虚报官员姓名的方式，前后共计冒领银七万两之多。明末崇祯年间，一度任职京官的林时对曾描述自己在京中衙门见闻：京城各衙的衙役多半“窜籍”三大营，两边冒名领取粮银，已是十分普遍的现象。清代虽然对地方衙门的吏役人数有严格限定，但是全国各地州、县衙门的书吏、衙役规模总数多达百万计，其中到底有多少只是“挂名”而已，到了清中后期实际早已无法计算，地方赋税“存留”中有多少是真正用于支付给吏役，也就成了一笔难以厘清的糊涂账。

当然，与军队“吃空饷”相比，中国古代地方行政“吃空饷”现象一直要少得多，问题也远没有军队那么严重。个中原因，除了地方官薪俸支出相对军队监管更严格、透明外，还有一点就是，中国历代多是由地方官全权负责的“代理人”制度，地方官员对于地方的税赋收入，除了按规定数额上缴中央以外，剩下地方行政经费都是由地方官全权处理，因而“吃空饷”对于官员并无太大意义。而对于差、吏，由于可支取的薪俸（“工食钱”）微薄，挂名领薪、“吃空饷”反而不如弄权谋私、敲索乡里来得“划算”。因此，中国古代地方行政中“吃空饷”现象不如军队那样普遍，不仅不是因为地方官吏更加廉洁、自律，而恰恰是因为在同样缺乏权力监管的情况下，地方官吏有比“吃空饷”更为简便、实惠的谋私途径。

由此而论，无论是军队里“吃空饷”泛滥，还是地方行政“吃空饷”相对较少，都是权力监管缺失、滥用造成的结果，因此要想真正根治“吃空饷”的历史痼疾，就需从权力监管着手，真正地将“权力关进笼子里”。（作者单位：西北大学历史学院）