发挥政府在生态文明建设中的导向作用（2）

政府应为生态文明建设创造良好的外部环境

生态文明制度建设，没有现成经验可搬，需要顶层设计。各地情况不同，发展水平各异，需要从实际出发，“摸着石头过河”进行探索，逐步建立形成特色鲜明、分类指导、成效显著的生态文明制度体系。具体可从以下几方面入手：

——制定生态文明战略与规划

制定生态文明战略与规划，将生态文明建设融入经济、政治、文化、社会等方面构建的全过程和各方面。应从全局和战略高度进行“顶层设计”，充分吸纳不同地区、不同主体（资源开发者、生态建设和环境保护者、利益相关者等）的意见和建议，形成一套符合基本国情和发展阶段特征的、以能源资源和生态环境承载为基础、以自然规律和经济规律为准则、以可持续发展为目标导向的生态文明战略与规划，并“一以贯之”加以实施。

——建设法规制度

生态文明也要实行法规制度建设，这个过程必须立足我国长期处于社会主义初级阶段这个实际，既应看到生态环境形势的严峻性，增强紧迫感，也要用发展的思路解决资源环境问题；不仅应建立系统完整的制度，更要通过制度的实施实现天蓝地绿水清的环境目标。应对旨在节约资源、保护环境的现有法律法规进行梳理，完善土地、矿产、森林、草原等法规。改变部门立法的做法，以免政府权力部门化。增加气候变化、排放权交易等方面的法规；细化实施细则，减少自由裁量权，使办事程序更加透明公正。加大执法力度，用能效、排污强度、碳生产力等指标“倒逼”产品升级，减轻单位产品的资源投入和污染物排放，保证既有制度安排收到预期效果。

——调整相关政策，形成生态文明建设的长效机制

要消除不利于生态文明建设的补贴政策，修订“最低价中标”等变相激励假冒伪劣的政策。优化公共支出结构，加大教育、医疗、社会保障、生态文明建设等公共支出；公共财政投入不应对社会资金的进入产生“挤出”效应，不应妨碍市场竞争的公平性。坚持谁受益、谁补偿原则，完善重点生态功能区的生态补偿政策。通过财政补贴，引导居民退出那些按联合国指标评估不宜居住、生态脆弱的一些地区，以利生态系统的“自然恢复”，也利于公共财政的可持续性。调整并逐步取消“两高一资”产品出口退税政策；鼓励资源和原材料进口，提高利用“两个市场、两种资源”的能力。完善政府绿色采购政策，对部分产品政府采购价明显高于市场价的情形加以评估并调整完善。

——改革资源价格形成机制

要改革资源价格形成机制，以反映其稀缺性、供求关系和环境保护的真实成本。理顺价格关系，再生资源价格应能激励循环经济的发展；避免工业用地价格过低导致用地粗放，商业用地价格过高导致房价水平居高不下。将高能耗、重污染产品纳入消费税征税范围；对节能节水环保设备和产品实行税收优惠政策。加快环境税改革，提高排污费征收标准，使第三方治污企业能够正常运行并有微利，实现污染治理的专业化、规模化和社会化。经过几年努力，建成系统完备、科学合理、运行高效的生态文明制度，包括空间开发、用途管理、有偿使用、污染治理、生态补偿、红线管理、损害赔偿、责任追究等方面。

——建立排放权市场，释放资源环境有价信号，提高资源效率

在国家发改委等部门开展的生态文明建设先行示范中，探索生态权证（包括节能、节水、碳排放权、碳汇）交易试点，并建设起相关制度。国家林业局的生态核算表明，我国人均每年享受的生态服务价值在1万元以上，生态环境保护者却没有得到应有报酬。改变这一状况，需要制度创新。可设计一种生态权证，经监测、认证和交易，让那些真正保护生态环境的人获得收益。将生态建设成效作为财政转移支付依据，是一种绩效管理；采用绩效管理措施，既有利于共同致富，也可以避免财政转移支付实施中的弄虚作假、养懒汉等弊端；既有利于调动公众积极性，也能收到增加森林覆盖率、改善生态环境的目的，可收一举多得之效。

——加强全社会能力建设

加强节能、节水、污染物排放等监测网络、预报预警、应急管理等设施和公共平台建设，支持节能减排、循环经济、低碳发展等领域的技术开发和推广应用；加强节约资源、保护环境、可持续发展等的宣传和科普，普及生态文化，提高公众参与生态文明建设的能力和水平。