发挥政府在生态文明建设中的导向作用（3）

建设形成现代化的生态文明建设管理体制

体制改革是生态文明制度建设的组织保障。从实际出发，迫切需要解决部门间的协调、多元化的社会管理以及监督问题，形成责权利统一、协调有序、运行高效、治理能力现代化的公共治理机构。

——生态文明建设的现行管理体系亟待完善

我国现行生态文明建设管理体制，存在一些亟待完善的地方。一是涉及部门多，职能交叉、相互扯皮、短期行为等问题在一定程度上存在；管理部门间沟通协调差，发布的数据相互矛盾，影响政府公信力。二是多元化的社会管理体制尚未建立，近年来环境保护领域的“邻避运动”，表明公众意见仍未能成为地方环境决策的重要依据。三是污染物排污许可制和企事业单位污染物排放总量控制制度尚不健全，缺乏合理的损害赔偿制度和严厉的责任追究制度。对污染环境的企业只是象征性的罚款，对盲目决策、造成严重资源环境后果的领导不追责，成为竞相效仿的“逆导向”。所有这些，均应通过体制改革加以改变。

——构建生态文明管理体制的原则

具有国际视野。在全球化纵深发展的今天，世界是一个开放兼容的世界，是一个多样化的世界。美国内务部管理自然资源、俄罗斯设能源矿产部、英国设能源和应对气候变化部等，均显示了部门设置在本国事务中的重要性。中国已成为世界第二大经济体，构建生态文明体制，既要借鉴国外的做法，更应体现中国特色和文化传承。

立足国情现实。我国自然资源管理部门按要素设置，如世界上只有我国设水利部，国土、海洋、林业等均设职能部门，且具有国家层面的空间管理性质；环保部已成为国务院组成部门。这是生态文明体制改革的基础。

强调责任导向。应从解决我国生态文明建设面临的重大问题出发，设立综合协调部门、职能管理部门和监督部门。总之，生态文明体制改革方向是大部制，目标是简政放权、构建现代化的公共治理结构。试图推倒现行体制、建立一个全新的治理结构是不现实的，毕竟机构改革是一项涉及部门职能调整、人员分流安置等的系统工程，难以一蹴而就。

——对生态文明管理体制建设的一些思考

完善生态文明管理体制。应按所有者和管理者分开、一件事由一个部门管理的原则，建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的资源管理部门。若设立“资源委员会”，需明确各级的职能和分工，强化协调和监督功能。鉴于我国自然资源所有制的复杂性，行政管理部门既可以按水、国土、生态、环境保护等要素设置，也可以按经济增长与产业联系的关系设置；应避免国土空间管理碎片化，也应防止职能交叉，降低行政管理效率。环境保护主管部门，应制定法规标准、规划、政策，尤其应加强监管，加大执法力度。对山水林田湖进行统一保护、统一修复和统一监管，需要对国土、环保、农业、水利、林业、海洋等部门管理的生态保护区统筹规划，探索完善国家公园管理体制，减少“九龙治水”现象。应理顺中央和地方关系，减少管理层级，提高地方政府对生态文明制度的执行力。

加强政府、企业、公众联动，形成公共治理结构。生态文明建设，应强调政府引导，应强调企业社会责任，应让社会组织承担更多的社会工作，应强调公众参与。当前有一种认识较为流行：“生态产品由政府提供”。但这种认识并不全面。管理学大师德鲁克指出：“产品是生产出来的，而不是管理出来的”。生态产品也是如此。生态产品，可以理解为生态环境提供的服务；生态环境好，是全社会共同保护的结果，而不仅是政府管出来的；生态环境好，是生态文明的重要标志；但没有人的行为文明，好的环境也会遭到破坏。应使全社会都能认识到，良好的生态环境，是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。政府、企业和公众是生态文明建设的主体，必须将生态文明理念体现在日常生活中，形成节约资源、保护环境的产业结构、生产方式和消费模式。

强化责任追究。应由全国人大行使自然资源和生态环境的监管职能，在国土资源和环境保护主管部门内设一个或多个监察局，承担各领域的监察工作，形成国有自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者相互独立、相互配合、相互监督的管理体制。应当强化生态红线约束，建立一套目标体系、考核办法和奖惩机制，对管理部门的绩效加以评价和考核，对领导干部实行离任审计和责任终身追究制度。国外实行的主管部门领导对重大责任事故“引咎辞职”的做法，值得借鉴。

总之，在生态文明建设中，应转变政府主导为政府引导，减少行政审批，做到“法无授权不可为”；“制定市场游戏规则”，让市场充分发挥作用，满足社会成员日益增长的基本公共服务和生态产品需求。

（作者单位：国务院发展研究中心社会发展研究部）