发挥政府在生态文明建设中的导向作用

生态文明建设，覆盖空间布局、资源节约、生态环境保护和制度建设等四个方面，应当发挥政府的导向作用，也应当发挥市场作用：在公益性、公平性和可持续性等方面，应当发挥政府作用；在资源属性方面，可以发挥市场作用。生态环境好是生态文明的标志，但如果没有人的行为文明，好的生态环境也会遭到破坏。如果生态产品是生态环境提供的服务，则不仅由政府提供，而是全社会共同保护的结果。政府的作用是建立有利于保护生态环境的外部环境，包括政策法规、规划、技术研发、公众意识等；也可以利用价格、税收及排放权交易等市场机制。应完善我国生态文明建设管理体制，形成责权利统一、协调有序、运行高效、治理能力现代化的公共治理结构。

生态文明建设，一般认为是应该由政府管的事，在我国全面深化改革的背景下，政府管什么、创造什么样的外部环境以及形成什么样的管理体制等，需要深入研究。本文讨论生态文明建设中的政府和市场边界、政府在哪些方面创造外部环境、以及生态文明建设管理体制等问题，以便为推进有利于生态文明建设的相关制度建设夯实基础。

基于生态系统要素属性划分政府与市场边界

——政府不当干预下的资源配置，加剧了资源环境矛盾

生态文明建设，覆盖空间布局、资源节约、生态环境保护和制度建设等四方面，事关资源节约和环境保护基本国策。我国当前面临的资源环境问题，与发展阶段密不可分，也与政府直接配置资源或政府不当干预下的资源配置有关。

一是政府错位、越位，导致资源配置效率低下。一些地方以卖地、卖矿作为主要财政收入来源，导致可耕地和生态空间的过度占用；一些地方越权划拨矿产、煤炭、石油等资源，导致部分矿种遭到掠夺式开发而迅速枯竭，国家应得的资源税收入大量流失。一些地方政府在“经营城市”名义下建开发区和楼堂馆所，其结果是，园区有了却没有厂房，厂房建了却没有生产线，在加剧土地资源稀缺的同时，还使“鬼城”增多。

二是资源价格形成机制不健全，压低了资源价格水平，助长了对资源的过度占用和生态系统的破坏。政府对价格干预过多，如一个机组一个上网电价，属于典型的“设租”做法；一些部门习惯于项目审批，该用“大棒”的地方也用“胡萝卜”，为“寻租”留下了空间。我国资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化，成为经济持续健康发展的重大制约、人民生活质量提高的重大障碍、中华民族永续发展的重大隐患。

三是政府监管缺位。一些地方出于税收考虑，对污染治理不加监管，甚至成为污染企业的“利益共同体”。排污收费水平低、覆盖面窄、收取率低，难以支撑污水处理、垃圾处理等环保设施的正常运转。政府监管缺位，企业污染物不加治理而任意排放以获得额外利润，污染治理成本却由全社会承担，造成守法成本高、违法成本低和老板发财、政府埋单、群众受害的窘境。

四是政策执行走样，部分政策实施产生了负效应。例如，一些地方采取土地优惠、税收优惠、财政补贴、降低环保标准等措施招商引资，结果是招来了大量高能耗、重污染企业，加剧了产能过剩；而产能过剩是最大的资源浪费和生态破坏,这便是政策执行走样并在实施还产生了负效应。

——厘清政府和市场边界的原则考虑

厘清政府和市场边界，是讨论政府管什么、采用什么政策工具，乃至完善生态文明制度等需要优先解决的问题。可以有下列考虑角度。

一是从生态系统可持续性的角度考察。自然资源和生态环境是生态系统组成要素；生态系统的可持续性是经济社会可持续发展的支撑条件。政府的作用是制定政策、法规、规划等，促进自然资源开发利用的可持续性，不仅满足当代人的需求，也要为子孙后代留有足够的资源和发展空间。提高资源、生态环境的配置效率，可以更多地利用市场机制。如采用环境容量有偿使用、排污权交易等市场化措施，可以从源头削减汽车尾气对我国城市雾霾的贡献。

二是从权益属性的角度考察。生态系统要素，既有公共物品属性，也有资源资产属性。在公共物品属性方面，应当发挥政府作用；在资源资产属性方面，可以利用市场机制。在我国现有法律规定下，水、森林、矿产等自然资源为全民所有，生态环境是“公共物品”。由于产权不清，“公地悲剧”大量出现。避免“市场失灵”，需要政府明晰资源产权，并对产权不清、全民所有的自然资源加强管理。对供水、防洪、电力、供气、环保设施等公用工程，由于其自然垄断性，世界各国均加以干预，我国也不能例外。

三是从收益权分配的角度考察。政府应综合平衡经济社会发展和生态环境保护的关系，既不能让经济发展付出过高的资源环境代价，也不能“端着生态环境好的金饭碗讨饭吃”。针对自然资源资产产权收益分配不公平、贫富差距扩大的现象，应扩大资源税征收范围以促进共同富裕；针对汽车尾气加重“雾霾”的现象，应征收“庇古税”使城市有“洁净的空气”。还应从明晰产权入手，为生态价值核算、进而编制自然资源资产负债表奠定基础；从水、国土和排污等效率指标入手，为生态红线的制定和责任追究提供依据。