规划编制勿失战略“魂”

中央经济工作会议指出，2015年是全面完成“十二五”规划的收官之年，中央将研究提出关于制定“十三五”规划的建议。回顾以往，各级各类规划存在的问题中，比较突出的有：一是各地规划雷同，缺乏行业、地域和发展阶段的应有特点；二是规划与规划之间缺乏衔接；三是规划多变而缺乏长期稳定性，实施状况缺乏监督和评估。究其原因，既有规划编制理念落后问题，也有职能部门间的衔接与协调不力问题，还有规划编制、实施的法治化程度不高的问题。其中，缺乏科学的战略，或者战略对规划的统领不足，往往也是影响规划编制及其实施的重要因素。这里有三个问题需要回答。

有没有战略。按照党的十七大、十八大部署，2020年全面建成小康社会，本世纪中叶要实现“两个一百年”目标，那么届时全社会生产生活的水平、结构会是什么样的？中国迈入中等发达国家水平，那么届时的基础设施、人口分布、资源供给怎么样？作为一个大国经济，产业基础，对劳动力、技术和管理等要素的质量要求会发生哪些变化？资本市场、政府功能、社会治理都需要达到怎样的状态？“美丽中国”和生态文明建设对产业发展、资源利用和海洋开发、对外合作提出什么样的要求？这些都是当下就需要谋划的，并用以统领经济社会发展规划，统领国土利用、资源保障、城市化建设等等方面的专项规划。要让业已确立的立意高远而又清晰可行的战略，成为各类规划的“魂”。

谁的战略。国家有国家的战略，行业有行业的战略，区域有区域战略，都是不同范围不同领域内“集体意志”的体现。战略不只是规划制定部门的战略，不只是某一群专业人士的战略，更不只是服务于某些主政者个人政绩、领导形象的战略。

首先，要搞“开门规划”。规划既要求高度的专业技术能力，又属于涉及广泛利益的决策，其实质是为实现共同战略目标服务的。因此，制定规划一定要坚持专业性与公开性相统一。这要求规划制定过程的公开，规划草案提出到阶段性修订都应公开透明。而且成立由各方面人士和专家组织的委员会负责解读规划内容，反映各方面意见。在各种观点交互中，逐渐使各方达成战略共容。因此，开门规划有利于使规划编制过程变成集中人民群众利益诉求和凝聚各方面智慧的过程。

其次，要搞“法制规划”。十八届四中全会提出要“制定和完善发展规划、投资管理、土地管理、能源和矿产资源、农业、财政税收、金融等方面法律法规”，并提出要建立“行政机关内部重大决策合法性审查机制”，和“重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”，要“对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任”。十三五规划的编制和实施过程，也要全面贯彻十八届四中全会精神。例如，经济社会发展规划和各专业规划，必须经过人大立法程序通过，取得法律效力后才可实施。凡是对原有规划进行修改者，必须经过人大立法表决通过，任何人、任何机构在法外、法前进行的变通、修改都必须受到法律追究，必须具体援引相关法律条款为依据，否则由专门机构进行审查纠正，或者进行行政问责。