农村土地隐性流失问题不容忽视

习近平总书记在2013年中央农村工作会议上指出：“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上。我们的饭碗应该主要装中国粮”。保障粮食安全，必须守住耕地红线、加强耕地保护。保护耕地不仅是数量概念，也是质量概念，不仅要防止显性流失，也要防止隐性流失。目前土地隐性流失主要有抛荒弃种、粗放经营、私搭乱建、借机圈地等几种形式，这些土地隐性流失形式在我国农村地区既比较普遍，又不容易被发现，值得高度重视。

造成土地隐性流失的原因是多方面的，其中最主要的是五个：一是农业比较效益低下。近年来，粮食、棉花、油菜等大宗农产品价格较低，“种地一年不如打工三天”，导致农民种植意愿下降。二是农村青壮劳力外流。村庄空心化、人口老龄化、农业副业化加剧，导致农村种“随意田”、粗放经营的现象普遍，不能充分发挥地力。三是农业基础设施老化。由于建设滞后，小型水库蓄水量严重不足、小型机埠年久失修、堰塘长期淤塞、小型排灌渠道不畅，农田水利设施最后一公里问题没有得到有效解决，使一些农田丧失原有的生产条件，造成了自然抛荒。四是土地流转监管乏力。目前土地流转程序不是很规范，有的土地流转只有口头协议、没有书面合同，有的虽然签订了书面合同但未经管理机构审查或公证机关公证，对土地流转情况无法监管，因而难以从源头防止土地流转后自然抛荒或擅自改变用途等隐性流失的情况。五是农村土地执法不严。对于私搭乱建行为，农村土地执法部门没有做到提前介入、提前制止，存在以罚代法、以罚代管的现象，在一定程度上助长了擅自改变土地用途的违法行为。

中央一再强调，要坚决守住18亿亩耕地红线，但土地隐性流失对国家的耕地红线政策形成了严重冲击，如何防止土地隐性流失成了一个值得关注和研究的重大课题：

切实强化对土地流转的监管。要把土地流转由备案制改为前置审批制，严把土地流转关口。对擅自改变土地用途的，要进一步明确惩处措施。要建立土地流转审查机制，对于工商经营主体进入土地流转市场，基层经管机构和乡村两级组织要对其经济实力、经营方向、发展规划等进行审查和评估，严禁没有能力或有非农化倾向的工商经营主体进入。要实行土地流转保证金制度，对于工商经营主体规模流转土地，应允许乡镇政府向工商经营主体收取保证金，实行专款专用，以防止工商经营主体因种种原因无法兑现农民租金。要强化村级组织的监管责任，进一步发挥村级组织在土地流转监管上的作用，探索建立土地流转监管与村干部待遇挂钩机制，实行奖优罚劣。

允许土地承包关系大稳定小调整。农村实行土地承包经营已有30多年，虽然1995年开展过二轮延包工作，距今也有近20年，农村人地关系发生了巨大变化，人口增加了或者是人口减少了，但承包土地没有变的情况非常普遍。按照这次土地确权登记颁证工作的要求，“确保稳定”是第一原则、是最基本的原则，如果一味强调稳定，那么“人多地少”和“人少地多”的矛盾就得不到解决，这不仅不公平，而且会造成土地抛荒。在全面推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作时，应该考虑农村实际，把“兼顾公平”作为一条基本原则，以大稳定为前提，允许和鼓励在村、组范围内小调整，确保耕者有其田。

加大对农村土地违法的执法力度。农村经管部门只负责对农村土地流转进行监管和指导，没有土地执法权，而有土地执法权的部门却没有把执法重点放在农村，导致农村土地违法现象难以制止。要在乡镇组建由规划、城建、国土、经管等部门组成的农村土地联合执法队，坚决制止和惩处占用耕地私搭乱建等违法行为。

大力培育职业农民等新型农业经营主体。要在稳定家庭承包经营的基础上适度扩大经营规模，大力培育新型农业经营主体，提高资源利用率、劳动生产率和土地产出率。要积极培育现代职业农民，发展专业种养大户，组建家庭农场，大力发展农业社会化服务组织，壮大农民合作社，支持龙头企业做大做强。要积极探索职业农民培训、认定和管理办法，培养一批现代农业发展的带头人。

（作者系湖南省常德市政协主席）