新型城镇化需回归人的需求和权利的多样性

如果说城镇化初期的主要任务是推动工业化和提供非农就业机会，当前我国城镇化进入中后期则面临新的挑战和新的任务。在当前的农业生产率水平下，农村剩余劳动力很快会被基本吸纳，人口年龄结构变化的劳动适龄人口比重和总量都已经下降，刘易斯转折点已经出现，因此我国城镇化发展需要从“重视非农化的城镇化”过渡到“重视市民化的城镇化”。也就是说促进进入城市的农民工逐步市民化和实现社会融合，从而促进城市内部的社会整合，促进他们在城市稳定就业和长久居留下来，通过流动人口市民化保障流动人口的社会权利，并因此构造出新兴中产阶级，推动生活方式变化和消费发展，并支持经济产业和社会生活的进步。

对城镇化成本以及对公共财政压力的担心是在城镇化过程中推进市民化的重要阻力。地方政府总是认为市民化造成的公共财政压力太高，需要强调中央和地方的责任分担和区域间共同承担，在相互推诿中导致市民化发展越来越显得滞后。实际上移民本身对于城市发展的贡献总是远大于所谓的财政成本。例如笔者最近按照国家发改委八种基本公共服务的口径，衡量了上海和长三角地区由于外来人口迁入对基本公共服务均等化所带来的财政压力。即使是在移民数量较高和基本公共服务标准较高的上海，对外来人口实现基本公共服务均等化的财政支出占GDP的比重也就比现在增加5.6%，其他城市一般也就是2-3%左右，可以说对多数中小城市基本不存在太大压力。因此城镇化发展需要企业、社会和政府共同承担责任，需要中央政府和地方政府、流入地和流出地共同形成合力，但主要还需要强调观念转变和公共财政体制的深化。政府公共财政和公共预算需要更广泛地包容包括稳定居住在城市的外来移民的具体需求和共同参与，通过渐进性的改革，市民化的推进、户籍制度和有关福利制度的改革才能真正找到推动的意愿。

重视以人为核心的城镇化，意味着对城镇化的观念转变。新型城镇化是从“以物为核心的城镇化”过渡到“以人为核心的城镇化”。以往我们的城镇化重视经济增长和GDP、重视土地利用转变和造城运动、造楼运动，甚至是见物不见人的。以人为核心的城镇化的关键是关注城市中生活的人的福利，人的福利和幸福才是城镇化发展的真正目标。应该说，城镇化从来就是会带来福利提高的，城镇化从来就是会伴随着死亡率的下降和预期寿命提高、教育进步、卫生健康和环境事业的建设，各种集聚经济和规模效益都会促进人的福利的进步。但是也不应否认，过分重视经济增长、重视物的建设，而如果忽视了人的需求和人的利益，就会对城镇化带来偏差，而带来人民群众的利益损失和福利损失，带来污染增加、社会利益冲突的不利局面。因此以人为核心的城镇化需要在经济增长的基础上，同时重视并更加强调社会发展、文化进步和生态环境改善，实现综合性发展，并因此使“城镇化让生活更美好”。

重视人的利益和福利，应该体现和落实在具体城市的发展规划和战略定位中。在经济之外，对社会、文化、生态、和对城市正义等等的重视应该成为新型城镇化的基本理念。例如上海过去的城市目标定位是建设“四个中心”，这主要还是一个经济性城市，现在上海在建设面向为未来30年的全球城市，尤其需要将提升人的幸福和良好社会的构造确立为城市发展的定位，将人的生命、生活、生态与城市功能的再构造作为城市发展的更高追求。