政党治理规范体系纵览（2）

国家法律规制党内行为的四种模式

在不同国家的不同发展阶段，政治与法治情况不同，政党法律规范的形式有所不同。在当今世界，有的国家如英国等，只用选举法及其相关法律来规范政治候选人行为，并不针对政党；有的国家如法国、意大利等，有宪法、选举法两种政党法律形式，美国则有选举法、专项政党立法两种政党法律形式；有的国家如俄罗斯、韩国等，有宪法、政党法、选举法三种法律形式；有的国家如德国等，有四种政党法律规范形式。进一步而言，当今世界各国用法律来规制党内行为的情况也是各种各样，概括说来，主要有法律默认型、抽象规范型、择要规范型、全面规范型等四种模式。

所谓“法律默认型”，即国家宪法与其他法律对政党组织原则、活动原则、内部行为等不加干涉，党内事务完全由政党自主、自决，这属于典型的政党自治型，英国可谓此类典型。在英国，视政党为私人组织，国家对政党党纲、政纲的制定，对政党组织原则、机构设置、党员资格、党员的权利与义务、政党提名与内部选举、党费收支等，均无法律规定，政府与法律不干涉党内行为，党内事务完全由政党自主、实行政党自治。尽管英国对政党候选人的政治捐款与国家补助有所规定，但针对的是公职候选人，而非政党。就英国两大政党内部关系而言，尽管两大政党均属于中央集权式、封闭型政党，政党地方组织、中间组织均受中央组织的领导，党员需要注册登记；但二者的治理模式也有所差异。比较而言，保守党更加集权、实行寡头统治，党内规章制度并不完善，主要按惯例来处理内部关系与内部行为。英国工党则属于群众型政党、坚持党内民主，党内规章制度比较健全、组织纪律性比较强，注重按党内规章制度办事、依规治党。

所谓“抽象规范型”，即国家宪法对政党组织原则仅作原则性规定，如要求政党民主等，但对党内活动不作具体规定，政党的纲领制定、机构设置、党员资格、党员的权利与义务、政党提名与内部选举、决策程序、纪律要求、党员活动等党内关系与党内行为，由政党按民主原则行事，国家法律与国家机关不加干涉。这类国家一般为成文法、且无没有专门政党法的国家。这类国家的宪法对政党的规定非常原则、非常简略，一般只有一条。比较而言，这些国家对党内行为的要求也有所不同，如法国政党可以自由地组织并进行活动，但需要向内政部登记；政党违法基本上只针对个人、而不针对整个政党，法院也不审理党内纠纷。意大利宪法则规定，所有公民均有不经许可自由结社的权利，但其目的不得为刑法所禁止；意大利宪法附则第十二条还明确规定“禁止法西斯党成立与活动”。

所谓“择要规范型”，即对政党主要行为用法律加以规范，而不及政党其他内部关系与内部行为。美国可谓此类典型、也是惟一特例。在美国，民主党与共和党只是选举工具与政治标签；“两大政党”都属于的典型的分权型、开放型政党，组织松散、党内关系松懈，党员无须登记、无须交纳党费、甚至无入党退党之说。可以说，美国政党的主要功能是政党提名，但视政党提名公职候选人为“州政府行为”，实行初选与政党大会相结合的混合提名制。其中，初选由州法规定，两大政党需严格按照州法办理初选、不能自决。而且，美国将宪法规定的公民权利扩大适用到政党内部，对政党侵犯党员基本权利的行为由法院裁决。值得注意的是，尽管美国有关政党法律规范很少，但其相关政治法律具有很强的针对性、有针对特定政党的专项立法，如通过《1954年共产党管制法》对美共实行全面管制与压迫、限制或禁止。

所谓“全面规范型”，即国家法律不仅对政党组织原则、内部活动原则等有原则性规定，也对政党内部机构设置、活动程序、权利与义务关系等有明确规定，可谓国家法律全面规范或干预政党内部事务。这类国家一般为大陆法系有专门的政党法的国家，德国、俄罗斯、韩国可谓此类型的典型代表。比如德国基本法第二十一条对政党组织原则等有比较详细的规定，而且德国政党法将这些宪法原则具体化，其内容不仅涉及到党内财务，也涉及到政党章程和纲领、政党组织、政党机构、党员集会和代表集会、党员权利、执行委员会、总委员会、代表集会构成、党的仲裁法庭、内部机构意志的形成、对地区分支机构的管理措施等等，而且规定的比较详细；甚至对党名不能雷同、不得强迫入党脱党、不得设置入党障碍、党内要设仲裁法庭等都有明确规定。总之，德国法律对党内关系与党内行为有明确而严格的法律规定，各政党必须按照法律要求实行自下而上的党内民主；尽管如此，国家法律也无法完全取代党规党纪，政党中央仍具有一定自主权。