政党治理规范体系纵览（3）

借鉴与思考：当代中国从严治党的综合治理

在常态政治下，政党法律规范、内部规范、社会规范三者之间既有明显的区别、各有侧重，又相互联系、互相配合，共同构成一个国家的政党规范体系。从世界政党政治发展情况看，二战以后许多国家都试图强化国家政党立法、规范政党行为；同时，许多政党也都加强党内规章制度建设，世界政党政治朝着民主化、制度化、规范化、有序化方向发展。但在不同的国家，国情、党情与政治体制不同，对上述三种政党规范形式的运用有所不同，世界各国政党治理的模式与方式也有所不同。如何处理好政党法律规范、社会规范、政党内部规范之关系，既能保证政党民主与政党政治有序发展，又能防止政党假民意而营“一党之私”、“一己之私”，还能防止政党国家化、行政化、官僚化，这是政党治理问题的关键所在。

比较而言，在现代民主法治国家，政党法律规范具有权威性、主导性与底线性，要求一国之内所有政党都必须遵守，违法则必究、直至取消政党合法资格；要求当党内规范与社会规范不能与宪法和法律相抵触。但是，这并不意味着“政党法制化”，这一方面因为，“政党法制化”本身意味着政党权力化、国家化、行政化，这必然导致政党固有功能的弱化或丧失。另一方面因为，对政党乃至其他政治与社会组织而言，具有“法不禁止皆自由”的政治权利；国家法律只能或宽或窄地界定政党行为边界或底线，却无法、也不能限制政党依法自主活动、在法律底线之上进行“政治舞蹈”；政党要发挥其政治作用，必须具有一定的自主性。再一方面是因为执政党既可以遵守法律，也可以操纵议会、修改法律，要想仅靠法律来完全控制执政党、规范政党政治，这是不可能的。总之，当代政党政治的复杂性、系统性、多样性决定了单靠任何一种行为规范都无法有效维护政党政治秩序；只有正确认识国家民主、政党民主、社会民主之关系，正确认识政党法律规范、内部规范、社会规范三者之区别与联系，使三者相互影响、相互制约、协同作用，方有利于政党之治、有利于政党政治的秩序与发展。

进一步而言，各国政党治理模式之所以千差万别、没有统一的模式，这与一个国家的国情、党情、民情与法治情况有关，与一个国家现实的政党－国家－社会关系有关，更与政治与法律的关系有关。简言之，一国采取什么样的政党治理模式，与其政党观念有关。

概括说来，当今世界各国的政党观念大致有三种：一是“社会团体说”，认为政党是结社自由的产物、是社会组织乃至私人组织的一种，与国家权力机关有根本区别。另一种是“国家机关说”，认为政党在国家政治与政府运作中起关键作用，政党不同于一般的社会组织、而是国家的一部分。再一种是“国家—社会中介说”，认为政党处于社会与国家之间，是国家与社会的中介组织。上述关于政党属性的三种说法，客观地说，都有一定的合理性和政治市场，既可以在政党政治史上找到例证，也可以在当今世界中找到实证，并无绝对的对错之分，关键取决于各国的不同选择。在特定国家的特定历史阶段，若视政党为“社会组织”、“私人组织”，而非国家权力机关，则理应实行“政党自治”。若视政党为“国家权力机关”，则理应奉行“法无许可皆禁止”及“政党法治”。若视政党为“国家—社会中介”，政党治理模式则复杂的多，既需要法律规范，也需要社会规范，更需要政党内部规范，理应实行“综合治理”。

具体到我国，政党从政治本质与组织属性看，中国共产党既不同于一般的国家，更不同于一般的社会组织与政治组织。中国共产党的这种特殊领导地位、特殊组织属性以及中国特色的政治逻辑等共同决定了：“办好中国的事情，关键在党”，党规党纪对党员干部的要求严于、高于国家法律对普通公民的要求。在全面推进依法治国的今天，既要坚持“党要管党、从严治党”，以党规党纪来管党治党，即“依规治党”；也要依法治国、依法执政、依宪执政，党在宪法和法律范围内活动，这是对执政党最大的保护，也是对权力滥用与私欲膨胀的最基本规制；还要坚持依法治国与依规治党相辅相成、共同推进，将党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系之中，将“党要管党、从严治党”纳入依法治国整体框架中进行系统思考，对中国共产党实行“综合治理”。这要求我们：既要加强党内法规制度建设、完善党内法规制定体制机制、形成配套完备的党内法规制度体系，也要注重党内法规同国家法律的衔接和协调、提高党内法规执行力、促进党员干部带头遵守党纪国法；更要求党员干部增强法治意识与规则意识、提高法治思维和依法办事能力；甚至也要求以法治思维法治方式抓作风建设、抓党的建设，从而促进依法治国与依规治党的相辅相成、相互促进、相互推动。

（本文系作者主持的国家社科基金重大项目《新时期党的工作作风与群众关系研究》的前期成果）

中共上海市委党校政党研究所教授、上海市党建创新研究基地负责人与首席专家