外滩踩踏重大伤亡，深刻教训有哪些？（3）

外滩踩踏为何是“事件”不是“事故”？

“外滩踩踏不是生产经营活动，也不是有组织的大规模群众性活动，因此不能定义为‘事故’。”闪淳昌告诉记者，依据相关法律规定，事故通常是责任事故，是有关人员因为违反有关规章、法规或规程而引发。

上海市法制办副主任刘平说，事故和事件的认定，与处理不处理人没有关系，还是要看本身的性质，例如政府有没有作为，是直接的责任、过错还是间接的履行职责不够。

记者获悉，事件发生后，依据《突发事件应对法》和上海市相关法规，上海先后组织１００多人开展调查，上海市委常委、常务副市长屠光绍任调查组组长，副市长周波任副组长，同时邀请了国家和上海市应急管理、公共安全管理、法律等方面的专家为事件调查进行分析论证。

“为了弄清事实，调查组专门查看了外滩区域３６个监控探头拍摄的累计７０个小时的视频录像。”调查组成员熊新光介绍，参与调查人员前后超过１００人，组内有３８人脱产参与调查，查阅了１９５份政策、法规、会议纪要等相关资料，对５１名有关部门领导进行谈话；通过现场勘验、调查取证，问询了９６名当时在现场的人员，包括家属、游客、现场执行民警、工作人员等，确保在事实基础上进行客观分析。

城市之殇：把踩倒的公共安全扶起来

城市的规模越庞大，功能越复杂，它可能出现问题的地方越多，潜在的危机越大。调查报告指出，领导工作思想麻痹是城市公共安全的最大隐患，安全责任落实不力是城市公共安全的最大威胁。

——消除法律盲点。突发事件应对法已颁布七年之久，而在事件出现时，却出现了严重缺乏公共安全风险防范意识，对重点公共场所存在的大量人员聚集风险未做评估，预防和应对准备严重缺失，事发当晚预警不力，应对措施失当等一系列问题。

刘平说，这是一次沉痛的普法教育案例，有关安全的法律规定必须不折不扣“落地”。上海将尽快制订本市大型群众性活动安全管理实施办法，加强对公共场所群众自发聚集活动管理，填补无主办单位大型群众活动的管理空白。

“这种没有组织的群众性活动如何确保安全，我们原来的公共法律法规就不完善，没有明确的责任条款。”闪淳昌说，这方面的法律有缺失，从上海到国家层面都需要改进完善。

——补齐管理短板。调查报告建议，在梳理风险隐患清单的同时，督促相关经营和管理单位制定应急预案，做到“有组织活动预案，无组织活动也要有预案”。

有受访专家表示，在不少国家，出现突发性公共安全事件时，预警分级制度作用显著：到达一定级别后，应急指挥官可全权调动非常规资源进行处置，不需要向上汇报。而在我国目前的预警通报系统中，面向公众的预警信息发布制度还不完善，不少危及安全的重要信息难以第一时间有效告知公众。

调查报告明确，要健全“谁主管、谁监测、谁预警、谁发布”的预警管理机制，利用大数据加快构建上海统一的公共安全信息平台，实现信息共享，进一步加强预警信息的沟通。

——安全教育“补课”。有业内人士介绍，目前我国真正有自救、互救能力的公民比例不足２％，与一些发达国家７０％以上的自救知识普及率差距明显。

上海市反恐研究中心副主任顾定国表示，回顾此前的安全教育，大多是灾难推动型，即某处先发生灾难、造成伤亡后，才开展有针对性的教育，缺乏前瞻性，不少公众存在“和平麻痹”状态。一个国家的抗灾能力应由多层次组成，从政府到社会，到社区、家庭乃至个人，所有力量形成一个稳定的金字塔结构。

调查报告指出，加强人民群众的公共安全教育是各级政府的一项重要工作，需要常抓不懈，要充分发挥“５·１２”防灾减灾日等公共安全宣传活动作用，依托传统媒体和新媒体，开展安全知识普及。