论转变政府职能的若干理论问题（2）

二、关于转变政府职能的目标定位

作为行政管理体制改革的出发点，政府职能转变的目标几等于行政管理体制改革的落脚点。在现代化建设实践中，政府职能转变的目标定位随着改革的发展而不断深化。党的十八大明确指出，政府职能转变的目标在于“创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义”，进而“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。［9］嗣后，党和政府领导人对于政府职能转变目标进行了丰富的表述和阐述，包括“法治政府”、“服务型政府”、“效能政府”、“责任政府”、“透明政府”、“廉洁政府”、“创新政府”、“现代政府”等等。这些表述本质上都是对于十八大确定的政府职能转变目标所作的不同层面维度和价值取向的强调和阐述。

党的十八届三中全会通过的《决定》所确定的全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”。［10］因应国家治理现代化的总目标，政府行政管理体制改革的目标必然是政府治理的现代化。而政府治理的现代化，就是在中国共产党领导下，形成政府、企业、社会组织和公民多主体共同治理，形成“一元主导、多方参与、协同治理、交互作用”的基本格局和体系结构，并且提升相关主体的治理能力。

政府治理现代化的要求，实际上把政府职能转变的目标设置在政府与市场、政府与社会、政府与公民关系的基座上，由此使得政府职能转变不仅仅单方面涉及政府自身体系结构、流程方式和体制机制，而且涉及中国共产党领导下协同共治的多主体及其相互关系。为此，“使得国家和政府权力的循法有效行使与公民权利的依法实现和保障有机结合，使得政府治理与民主行政有机结合。而由此双重逻辑出发，建设法治政府和服务型政府，正是全面深化改革总目标在新时期深化行政体制改革方面的具体目标体现。”［11］而依循政府权力与公民权利合作共治的主线，在相关诸主体之间科学合理分解配置和依法赋予政府职能，使得政府的职能在政府、立法机关、司法机关、市场主体、社会组织和公民之间恰当分解、合理归位，由此造就有限、有为、有责、有能和有效的现代政府，塑造有责、有能和有为的有序参与共治诸主体，构建政府与其他主体的结构性良好共治关系及其实施机制，则形成了国家治理和政府治理现代化意义上政府职能转变的目标和任务。

三、关于转变政府职能的本质抓手

在长期的改革实践和理论省思中，关于转变政府职能的抓手和切入点，形成了诸多观点和主张，诸如：基于政府职能转变的内容，主张从政府职能的事项和事务着手，从范围、属性和层级等方面深入改革、合理调整和确定政府行政管理事项和事务，由此实现政府职能转变；基于政府职能以政府机构为载体而设置，两者之间具有双向互动联系，“转变职能是机构改革的主要依据，机构改革则是落实健全转变职能成果的主要载体”，［12］为此，政府职能转变的切入点，是政府机构、编制、职位和部门的改革和调整；基于政府流程对于政府职能转变意义，认为“政府职能转变是行政流程优化的启动原点与所欲达致的目的所在，行政流程优化的实效是政府职能转变的应然与实然之间关系的具体表征，行政流程优化昭示着政府职能转变的根本方向与潜力挖掘的可能程度”［13］，由此主张从优化政府流程着力推进政府职能转变。无疑，这些主张从不同角度和层面体现着行政学者和管理者对于转变政府职能切入点和实际抓手的认真探索和思考。

在现实性上，政府职能体现为其有机构成的若干要素，比如政府的法定事项和事务；作为政府职能载体的政府组织机构和职位设置；保障政府职能得以实现的政府体制机制和流程。无疑，政府职能的转变与这些要素密切关联，推进、深化和加快我国政府职能的转变，可以从调整和优化政府管理的事项范围、层面和内容切入，可以从优化组合政府机构、编制、职位和部门着手，也可以从优化设置构建政府的运行流程入手。我国行政管理体制改革和政府职能转变的实践表明，以政府职能的这些现实具体要素作为政府职能转变的切入点，在规范引领、机构调整和优化机制方面可以取得特定成就和进展。

与此同时，应该看到，关于政府职能转变的抓手和切入点的具象性和现实性并不等于其抽象性和本质性。实际上，转变政府职能问题，在理论与实践上仍然具有一定的模糊性，因此，虽然根据实践拓展和认识深化取得相当成效，但是，由于“经济体制改革仍然是全面深化改革的重点，经济体制改革的核心问题仍然是处理好政府和市场关系，”［14］因此，全面切实转变政府职能，合理确定政府与市场、政府与社会关系，解决政府行为的越位、缺位和错位问题，仍然是全面深化改革的根本和基本命题。

进入新时期以来，政府职能转变的切入点和抓手从政府职能的具体现实要素逐步转向政府职能的职权本质，“把职能转变作为核心，把行政审批制度改革作为突破口和抓手，这是我们思路的进一步创新。”［15］十八届三中全会确定的国家治理现代化目标，进一步从政府治理现代化和政府权责结构性转变意义上，形成了政府职能转变的新的改革逻辑，即从政府职权切入推进政府职能的转变，以政府职权职责的改革推进政府职事的合理调整，以政府职事的合理调整促成政府职能的转变到位。据此，政府职能转变负有三重使命：第一，实施政府的自我革命，减少和简化政府权力，以放权实现简政，以减权促进增效，以简权促成繁荣。第二，改革和调整行政管理体系内在权力结构和权力关系，以优权催化优能，以督权推进履职，以限权达成归位。其集中体现为“完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致。”［16］同时，在政府层级之间合理划分和配置权力，“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责”，“建立事权和支出责任相适应的制度。”［17］第三，政府治理现代化取向要求政府与企业、政府与社会的结构性共治，这一取向在政府职能转变的实施抓手层面上，特定地体现为把政府原有的特定职权转化或者说还原为公民有序参与治理的权利，并且实现政府治理权力与公民参与权利两者的有机有效结合，由此，政府职能转变在国家治理和政府治理现代化层面上获得权力与权利结构性构建和结合的协同共治意义。

新时期以来，尤其是十八届三中全会以来，转变政府职能的改革实践及其巨大成就，无疑大大深化了有关转变政府职能本质性切入点和抓手的理论认知。首先，政府职能是由政府职权(实际上是职权职责的统一)与政府职事结合构成的，在这其中，职权是政府职能的本质根基，职事是政府职能的现实表现，政府职能则是政府职权践行政府职事的函数。其次，在政府职权初始设置和改革目标理性设定的规范意义上，政府职事具有基础依据性意义。为此，政府职权及其载体的初始设置和改革目标的规范确定，理当奉行因职事设置职权，依职事配置职权的原则。再次，在政府职能运行和改革的过程和工具理性意义上，政府职权则具有本质性和有效性意义，很显然，政府运行的是政府职权，职事是政府职权的运行任务，而政府职能则是政府职权承担和实现职事的函数。同理，政府职能转变和改革，本质上是政府职权的调整和改革，“政府职能转变的关键在于对行政权力格局的深层次的调整与制度设计，这是一个具有全局性、超前性、引领性、深刻性的制度创新问题。”［18］政府职能转变的有效性和现实性逻辑在于，政府职事依随职权变化而变化，而政府职能的转变则是政府职权与职事变化互动的函数。“制定明晰的权力清单和相应的权力运行规则，在此基础上，按照精简、统一、效能的原则，优化机构设置和职能配置。”［19］

由此可见，新时期以来政府职能转变的改革实践蕴含的理论内涵在于，改革“涉及利益关系和权力格局调整”［20］，而转变政府职能的抓手在于政治职权结构的调整，因此，在实际操作中，促进政府职能转变，贯彻职事随职权转变、职事依职权配置的原则，把优化调整国家治权和政府职权职责结构作为政府职能转变的切入点和核心抓手，进而从政府职能构成和运行的本质和根基层面上，以国家治权体系和政府权力结构的转变，推进政府职事的调整，进而促进政府职能的转变，构成了推进和加快政府职能转变的现实途径。

需要特别强调指出的是，基于我国政府管理和决策体制的特点，各级党政主要领导干部职权配置和转变，对于政府职能转变具有引领功能和重大影响，因此，规范各级党政主要领导干部职责权限，科学配置党政部门及内设机构权力和职能，明确职责定位和工作任务，依法监督主要领导干部的履职行为，应该是抓手中的抓手。