论转变政府职能的若干理论问题（4）

五、关于转变政府职能的法治路径

改革开放以来，尤其是1988年确定转变政府职能作为行政管理体制改革关键环节以来，我国深化行政管理体制改革和转变政府职能，显示出多种路径选择的特点。

首先，精简机构、优化组织结构始终是政府职能转变的重要路径。机构、职位、编制、人事、部门和层级等等，是这一路径选择的基本内容。当然，在不同的历史时期，本着不同的政府职能转变取向，这一路径体现为不同的改革内容。比如，20世纪80年代精简编制和机构改革，新世纪以来的政务服务中心、大部门制改革，近来的协同政府、整体政府改革等。

其次，制度改革路径，尤其是体制机制优化路径，同样是政府职能转变的重要路径。政府职能转变的制度路径，使得政府职能转变成为行政管理体制改革的逻辑起点和重要组成部分。同样，在我国体制改革的不同时期，政府职能转变的制度路径也设置为不同层面和内容的侧重点。比如，20世纪90年代，政府职能转变侧重于适应建立和完善社会主义市场经济体制的政府职能制度化转变；新世纪初，侧重于社会管理和公共服务的制度化职能转变；十七大以来，侧重于配合全面建设小康社会的制度化职能转变。

再次，以政府与市场、政府与社会的关系作为政府职能转变的路径依托。在经济层面，立足于政府与市场的不同属性，分析政府与市场在资源配置和经济运行中的不同功能及其相互关系，由此在政府与市场的互补性意义上确证和定位政府经济职能转变的方向、内容和边界。在这其中，包含了从政府与企业、政府与资本关系出发定位政府职能的路径。在社会层面，立足于政府与社会的不同属性，分析政府与社会在社会治理和公共服务方面的不同功能及其相互关系，由此在实现公共性意义上确证和定位政府社会职能转变的内容，当然，其中包含了从政府与社会组织、政府与事业单位、政府与公民之间关系出发定位政府职能的路径。基于政府与市场、社会的关系路径范式，有学者把政府在这些关系中的职能确定为五种角色，即公共管理者、公共产品提供者、宏观经济调节者、社会公正保障者和市场秩序维护者。［28］

此外，政府职能转变还有价值路径选择。有学者积极以价值定位引导政府职能定位，明确指出，包括政府职能转变在内的政府管理体制改革，“就是要通过价值因素的引入和政府的道德化来实现对现代官僚制的超越。”［29］有学者进一步指出，“中国的国家治理价值目标的实质就是要把握好公共性与效率的平衡”，这一价值目标，也是政府职能转变的价值定位路径；而中国特色社会主义的道路自信、理论自信和制度自信蕴含的价值取向和价值目标追求，则是政府职能转变的价值支柱和轨道。如果缺乏自信，“甚至连管理也会出现不到位、不作为、乱作为的问题”。［30］

进入新时期以来，党的十八大、十八届三中全会、四中全会，根据党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的中国特色社会主义政治建设战略，确定推进国家治理现代化，必须全面推进依法治国，坚持和拓展中国特色社会主义法治道路。十八届四中全会《决定》强调指出，“全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度，提高党的执政能力和执政水平，必须全面推进依法治国。”［31］由此确定法治是国家治理现代化的基本方式，国家治理法治化是国家治理现代化的必由之路，也是包括政府职能转变在内的政府治理现代化的必由之路。

从本质上讲，以法治作为政府职能转变的路径，就是以法定契约性公共规则作为政府职能转变的路径。如前所述，政府职能转变本质上是政府职权与职事的转变，因此，沿着法治路径转变政府职能，实际上是把政府职权与职事纳入法治的轨道，以法定契约规则的方式转变、确定和运行政府职能，因此，政府职能的法治性转变，并非简单的制度性变革，而是政府职能的法治化变革，是政府职能与权责法定有机结合的变革。