黑龙江：深化农村土地改革，大力推进土地有序流转

农村土地制度改革一直是我国近几年改革的重中之重，其改革成败攸关国运兴衰。2014年以来，中共中央国务院出台了《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》、《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》系列文件，对新一轮农村改革进行全面部署，由此拉开了新一轮农村改革的大幕。2月1日中央一号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》发布，从2004年至今，中央一号文件已经连续12次锁定“三农”，凸显出“三农”问题在中国“重中之重”的地位。今年是我国农村深化改革的关键一年，这一轮农村改革的关键点是农村土地制度改革，通过土地制度改革，完善农村土地产权结构，实现农村土地流转和市场配置，促进农业发展方式转变，切实解决“三农”问题，实现农业和资源环境可持续发展。

一、农村土地“三权分置”是农村土地制度的重大创新，为推进土地流转创造了坚实的基础

土地制度是一定社会经济条件下土地关系的总和，是关于土地这一基本生产资料的所有、使用、管理的原则、方针、手段和界限等的法律规范和制度化体系，反映因利用土地而发生的人与人、人与地间的社会关系。在社会主义市场经济条件下，只有建立符合市场经济发展要求的土地产权制度，才能保证土地的合理流动和优化配置。因此，深化土地制度改革的核心内容就是构建满足市场配置要素要求的“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代土地产权制度。

党的十一届三中全会以后，我国农村土地制度从单纯的集体所有转变为集体所有、家庭承包经营的“两权分置”模式，逐步确立了“土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的新型农村土地制度。这一时期的农村土地产权内容也由原来高度集中统一的土地所有权分化出了土地承包经营权，即实现了土地所有权与农户承包经营权的分离。这种土地产权制度安排，由于适应了当时农业生产特征并有利于小农家庭经济体制传统优势的发挥，极大地促进了农业生产力的发展。

但是，随着我国工业化、新型城镇化的快速发展以及市场经济体制的建立和完善，农村土地“两权分置”的制度安排的弊端日益凸显，已成为制约现代农业发展和城乡统筹协调发展的一个基础性障碍。

一是农民土地只能在亲友间流转或者通过村民小组、村委会进行反租倒包，转让范围非常有限，收益权、使用权都很受限。又由于农民担心失去土地而对土地承包权的转让有很大的后顾之忧，因而严重制约了土地规模经营和现代农业的发展。

二是土地商品化不充分，市场机制对土地资源配置的决定性作用难以充分发挥，因而土地资源配置不优，利用效率不高，农业结构优化调整步伐迟缓。

三是由于土地资源市场化配置不充分，严重阻碍了农业产业化、标准化发展，也给控制农产品的质量标准和市场风险带来挑战。

四是由于农村土地产权制度不完善，农民对土地的各项权利落实不彻底，很难切实保证农民土地这一财产性收入。

因此，深化农村土地产权制度改革，必然成为我国新一轮农村土地制度改革的重中之重。

这次改革的最大创新是农村土地承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权“三权分置”。2014年11月20日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中指出：“坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置。稳定农户承包权，放活土地经营权。”“三权分置”意味着所有权归集体，承包权归农民，经营权可以流转。

农村土地从“两权分置”过渡到“三权分置”，是我国农村改革的重大创新。

一是这一改革既坚持土地改革的市场化方向，让市场在资源配置中起决定性作用，又避免了土地私有化带来的弊端。

二是它是引导土地有序流转的重要基础。经营权独立发挥作用，其行使主体范围远远大于承包权主体，从而为土地在更大范围内流动和优化配置拓展了巨大空间。它确保农民不失去承包土地的财产权利，因而可以放心地把自己承包土地的经营权转让，获得租金，突破了“两权分置”状态下土地流转的限制，能够促进土地流转和规模经营，同时，也能够推进农村剩余劳动力转移，促进农村二三产业发展，推进农村产业结构调整优化。

三是切实保障农民利益的制度基础。农民通过市场流转土地经营权，其流转价格更趋合理，能够实现利益最大化；同时，又能够确保通过承包权获得稳定财产性收益。

四是为确保国家粮食安全、提高农产品质量和抵御市场风险创造了现实基础。一方面，它是培育多元新型农业经营主体成长的基本前提与必然选择，必然促进农村各种新型经营组织的发展；另一方面，它促进了农村土地规模化集约化经营，推动农业向科技化、标准化、产业化、专业化和服务社会化方向发展，必然促进农业生产力和竞争力的提高。总之，农村土地“三权分置”改革，是一个既立足当前又着眼长远的最优制度设计，具有划时代意义。