围绕法治建设重点环节全面推进依法治国

党的十八大报告提出全面推进依法治国，到2020年全面建成小康社会时，“人民民主不断扩大，民主制度更加完善，民主形式更加丰富，依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”。实现这一目标，应当谋划立法、执法、司法和守法各个环节的重点任务，加快建设法治国家、法治社会和法治政府。

一、加快制定重点领域的法律，不断改进立法方式　　

立法是法治建设的基础，应当抓紧制定事关法治政府建设全局的重要法律，不断改进立法方式，拓展人民有序参与的立法途径，全面推进依法行政。

应当制定行政组织编制法。法治政府不仅是一个有限有为的政府，还应当是一个诚信负责的政府，更应该是一个高效便民的服务型政府。十八大报告要求深化行政体制改革，“继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系”。目前，我国的组织编制法并不健全，只有20世纪80年代制定的国务院组织法和行政机构设置和编制管理条例，地方政府也缺少组织法和编制法，而且组织体制和职责权限经常变动，缺乏稳定性。因此，完成新一轮机构改革任务后，为了实现用制度管权、管事、管人，保证权力的正确运行，有必要用法律明确规定各个行政机关的组织权限，确定政府职能和编制，通过组织法和编制法约束行政权力，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力，防止部门权限重叠冲突，减少机构编制设置的随意性，构建起全面依法行政的制度基础，早日实现建成法治政府的目标。　　

应当制定行政程序法。统一的行政程序规则是建设透明廉洁政府的基础，是规范行政权力的重要途径，也是提高行政效率、加强行政监督的重要方式。随着行政处罚法、行政许可法和行政强制法的实施，主要类型的行政行为进入了法治轨道。但是，上述行为以外的行政决策行为、行政检查和行政收费行为尚无法可依，红头文件泛滥、行政检查花样繁多，行政收费层出不穷，非行政许可的审批项目只增不减，行政相对人负担仍然过多过重，利用各种行政手段设租寻租的现象也屡禁不止。决策程序无法律规定，导致实践中随意决策、错误决策、决策不负责任等现象十分普遍。虽然国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《关于加强法治政府建设意见》中均对行政决策程序提出了要求，但囿于这些规定和要求只是政策要求，也只对行政决策有一定约束力，无法涉及党委决策，难以用法律形式约束领导干部的决策权，因此，加快制定包括规范决策程序的统一行政程序法显得十分必要。2008年以来地方行政程序立法探索已经积累了部分经验，为中央立法奠定了基础。美国、日本、德国等国家的行政程序立法也可资借鉴。　　

应当制定政务公开法。公开是最为有效的反腐利器，将公权力活动的各领域、各阶段公之于众，随时接受各方面监督，对公权力的正确行使具有重要的监督作用。公开制度分为两类：一类是政府信息公开。即行政机关制定的法规、规章和规范性文件，政府的政务活动等与公民息息相关的信息应当公开。行政机关是国家权力机关的执行机关，应依照宪法、法律的规定行使行政权，公民有权知道政府的讨论、决策和执行情况，有权了解行政机关及其工作人员执行法律法规的情况。除了行政机关的主动公开以外，公民还可以申请行政机关公开其想要了解的信息，除了法律规定可以不公开的，行政机关应当一律公开。另一类是公权力行为的公开。包括党务公开、司法公开和各个领域的办事公开。由于公权力行使与相对人有着直接的利害关系，公民享有知情的权利，因此，行使公权力的全过程都应公开，接受当事人和社会的监督。2008年5月实施的《政府信息公开条例》对于推动政府信息公开产生了重要作用。但是，该条例属于行政法规，与《保守国家秘密法》和《档案法》尚不能有效衔接。随着社会的发展，公众知情权要求不断高涨，现代新兴媒体作用日益显著，特别是社会各界参与的愿望十分强烈，有必要扩大政务公开的范围，将《政府信息公开条例》升格为《政务公开法》。这也是落实十八大精神，“推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度”，实现“让人民监督权力，让权力在阳光下运行”的重要举措。同时，为回应社会各界关于建立财产申报制度的呼声，可以在现有的主动公开事项基础上，增加公务人员财产收入公开的规定，利用公开制度预防腐败，监督公权力机关，建设廉洁政府和清明政治。　　应当修改《立法法》。改进立法方式关键在于科学民主立法，破除立法部门主义，消除部门利益。目前部门立法仍很普遍，部门起草法律不可避免会反映本部门的色彩和利益。改革现在的部门起草法律制度，有必要扩大人民的有序参与，通过专家论证、公开征询立法项目、委托无利害关系第三方草拟法律法规草案等方式，完善立法听证、论证和公开征求意见制度，让立法更加体现广大人民的意志，顺应民心，反映民意。应改变过去“立法宜粗不宜细”的做法，提高法律规范的精细化程度。法律规范不仅内容具体、明确，具有可操作性，而且逻辑上也应严密，避免出现政策性用语。为了保证法律规范的可执行性，法律所规定的内容一定具有可行性，避免法律规范与道德规范混同。法律规范只是社会控制的一种手段，并非万能的治病良方。因此，提高立法质量的内容之一就是避免将道德规范法律化，以保持法律规范与道德规范之间的适当张力，从而实现二者的功能互补。应当重视法律的“立改废”工作。对于新出现的经济、社会问题，应当及时制定相关的法律规范；对于那些实践证明不适宜的法律规范，应当及时修改；对于那些严重滞后于经济、社会发展的法律规范，则应及时废止。只有这样才能为法律的实施提供良好的法律基础。　

应当废止劳动教养制度，制定违法行为矫治法。由于劳动教养制度缺乏明确的法律依据，不符合《立法法》的要求，加之对象不明确、程序不完善、期限过长，广受社会诟病。为此，应当尽快废除该项制度，借鉴国外的保安处分制度，制定违法行为矫治法。明确矫治的对象应集中在吸毒人员、有恶习性质的违法人员、对社会治安构成威胁的精神病患者等特定人群；矫治的决定程序应该司法化，由行政机关提出申请，法院审查裁决，行政机关执行；矫治的期限应当缩短，场所多元化，方式更加人性化，真正起到对矫治对象教育感化的作用。