外军领导管理体制改革五大启示（3）

关键在于解决好核心问题

顶层权力配置问题。所谓顶层，主要是指战略层级的架构。军队体制的天然属性和改革的客观规律决定了，不理顺顶层的领导指挥关系，其他层级的所有问题都难以解决，必然导致平时建不顺，战时用不顺。从外军情况看，美军在顶层，主要解决的是总统、国防部长、参联会的关系；俄军在顶层，主要解决的是总统、国防部长、总参的关系。我们认为，我军的改革，从自身特点看，应首先着眼于理顺和明晰军委、总部这两级之间的领导指挥关系。这既是这次改革的重点和难点，也是全面深化改革的基础。

一要进一步优化军委内部的职能配置和领导分工。一方面，使决策权更加集中，人权、事权、监督权和作战指挥权高度统一，特别是要积极完善军委主席负责制的有效实现形式，进一步明晰军委主席对军队建设与运用实施统一领导指挥的具体途径和链路。另一方面，应进一步完善工作机制和决策规则，按照主席负责制的要求，清晰界定和科学规范军委“议事机制”与“决策机制”的不同运行程序，在“议事机制”中强化民主协商，淡化行政身份；在“决策机制”中则强化民主集中，加强一元化领导。通过以上改革，使宏观协调、科学决策和战略集权的功能得到充分优化。二要合理确定总部体制和职能配置。四总部体制，是我军特有的领导管理模式。这一体制在我军建设发展进程中发挥了重要作用，但在新的历史条件下也面临着调整改革的需要。从现实情况看，总部的总体架构和职能调整，主要应以解决现行体制对上对下“两个权力外溢”的问题为切入点，以适应战争形态发展和新时期军队建设运用特点规律为着眼点。一方面，通过改革将总部当前代行的部分职能分别回归军委和军种，并将部分统筹协调军民融合的职能调整充实到国防部；另一方面，要强化总部的战略筹划和战略统管功能，围绕实现科学高效、适应未来发展要求，进一步调整职能，整合机构，理顺关系。

军种权力配置问题。军种权力配置，是二战以来发达国家军队在改革中长期研究调整的重要问题。经过半个多世纪的不断磨合发展，其基本体制框架已经确立，并取得广泛共识。从发展方向看，军种独立作战早已被联合作战所取代，但军种的建设与运用，不仅没有被削弱，而且不断得到加强。军种的权力配置，正是在这样的背景下，进行调整改革的。

我们认为，未来我军军种发展改革的基本取向是，构建起与现代军事力量体系相匹配、与军队建设内在规律相适应、与现代战争形态要求相契合的体制结构。在这个前提下，军种改革和权力配置应关注和解决以下几个问题：一要着眼完善军种领导体制，建立陆军领导机构，解决好陆军建设统管问题；二要顺应联合作战指挥体制构建与有效运行的客观要求，结合我军自身特点，解决好军政军令适度分离的问题，即部队建设管理与作战指挥组织链路适度分离；三要适应战争形态发展和职能使命拓展的要求，统筹加强军种建设，提高专业化能力和新锐作战能力；四要结合我军特色和不同战略任务，合理确定军种在战略层级的指挥功能。

战略区划调整改造问题。从世界范围看，战略区划在国家军事战略和历史文化的主导下，主要形成了以美、俄为代表的两种不同类型。美国虽在建国后孤立主义对外政策的影响下，曾于20世纪初着眼本土防卫和战时扩编需要，在战略区划上实行过军区体制，但二战后，随着国家战略调整和实力扩张，美国围绕地区控制和全球利益争夺，转为实行境外为主的战区体制。俄军由于长期把军事战略的重心放在本土防卫和大周边控制上，其战略区划，自1862年以来长期实行军区体制，虽在冷战后也尝试过建立着眼全球控制的战区体制，但最终还是在国家战略和自身能力的约束下选择放弃。从美俄两军战略区划调整改革的实践看，可以得出这样一个基本结论，即战略区划的类型，并不是军队组织形态先进与落后的标志，也不是能否合理构建联合作战指挥体制的必备条件，而是本国国家安全战略和军事战略调整的产物。从军区的本质看，根本属性是建用一致、内外兼顾；基本特征是所辖部队建设与运用任务指向基本一致，责任边界外拓有限；主要职能是对外反侵略、保安全，对内反分裂、保稳定。

习近平主席指出，领导管理体制改革，要抓紧研究调整军区体制等问题。这就要求我们，在这次领导管理体制改革中，也要重点研究战略区划问题。我军战略区划体制受前苏军影响较大，同时国家基本安全政策和总体军事战略也与俄有许多相近之处。因而，在战略区划体制改革问题上，俄军改革实践的经验教训和成果，对我启示借鉴意义最大。我们认为，我未来战略区划调整应注重四点：一要聚焦职能定位，从战略区划的本质着眼，把现行区划体制作为战略资产而不是负担，充分加以改造利用。二要突出联合功能，摒弃大陆军体制色彩，由战略区划内起主导作用的军种牵头行使联合指挥权。三要与战略方针和战略任务相匹配，确定战略区划责任范围。四要突出应对海上方向安全威胁和国家利益拓展，合理划设海上责任区范围。

深化改革必须有清晰的目标牵引

纵观二战之后美俄等军队的改革发展历程，一个显著的共性特点是，始终将国家安全战略和军事战略主导下的具体目标，作为改革的客观依据和牵引。美军认为，缺乏统一目标导向的改革，必然在“多少才够”的无解问题中陷入困境和无序。俄军也认为，只有着眼武装力量建设的最终目标制定改革规划，才能使各军兵种的建设方针具有同一指向，而不是某个军兵种所希望达到的个性目标。外军改革的所有失败案例，几乎都能在改革总体目标不清晰、不合理方面找到原因。

当前，我军的改革发展，也应首先把确立目标牵引作为重要基础条件，在军事战略指导下，对未来军事力量体系进行科学规划和清晰描述。这个规划越科学，改革的效益就越大，风险就越小，改革的进度和成效就越容易量化评估。为此，应首先明确基于安全需要的能力要求，以此作为规划设计的逻辑起点。在此基础上提出发展构想，对未来军队发展目标的总体轮廓，作出定性与定量相结合的清晰描述。据此，进一步明确改革发展的军事资源投向和投量。