外军领导管理体制改革五大启示

由于世界各国的国情军情不同，军队的领导管理体制也各具特色。但是分析其体制发展的历史轨迹，又呈现出一些值得重视的共性发展趋势。

军政军令分离的基本趋势。所谓军政军令，就是指部队建设管理和作战指挥的组织系统。从外军历史上所采用过的领导管理体制看，主要可分为两种基本类型：一种是军政军令分离体制，另一种是军政军令合一体制。在过去较长的历史时期里，军政军令合一的体制为大多数国家所采用，只有美国、法国、挪威等少数几个西方国家实行军政军令分离体制。然而，进入21世纪以来，军政军令分离的体制逐渐成为主流模式。俄罗斯于2011年取消了各军种司令部的作战指挥权，初步建立了军政军令分离体制。日本通过2006年组建联合参谋部，2007年将防卫厅升格为防卫省等措施，逐步形成了首相——防卫大臣——联合参谋长的军令线，以及首相——防卫大臣——军种部的军政线。英国1996年成立常设联合司令部，取消了军种指挥权，统一领导指挥英军的联合作战、联合训练和联合后勤。军政军令分离之所以成为主流趋势，有两个主要原因。一是着眼解决现代条件下，军队领导管理机构日趋庞杂与军队指挥机构必须联合精干高效这对矛盾。二是实行军政军令分离体制不需要特殊的支撑条件。正如俄罗斯国防部军事历史研究所所长科尔丘科夫所说：“将指挥管理职能划分为行政职能和作战职能并不是最终目的，它被视为无需增加财力、物力就能提高平行设置的行政管理线和作战指挥线效率的手段。”

压缩结构层级的基本趋势。压缩领导管理层级，提高效率和效益，长期以来都是各国军队改革的追求。外军压缩结构层级主要做法有两条。一是直接减少中间层级的设置。美军通过军政军令分离，取消了战区领导管理职能，使行政层级更加简化。同时，美军取消了集团军群的层级，并由部分集团军兼战区陆军司令部，战区陆军可直接领导指挥到师。俄军也将苏联时期沿用至今的军区、集团军（军）、师（旅）、团的4级结构改变为军区、集团军、旅的3级结构。法军则合并了野战军与军区、师与军分区的指挥机构，取消了营一级单位。二是简化指挥关系。美军通过取消参联会的作战指挥权，强化其战略统筹作用，进一步简化了指挥层级，缩短了指挥流程。

强化战略管理的基本趋势。随着时代发展，军队建设的整体性、相关性、系统性要求越来越高。外军普遍认为，只有强化领导管理体系的战略管理职能，建立起由战略设计、战略实施和战略评估三个过程组成的闭合系统，才能避免盲目发展、重复建设。在这方面，美军走在了各国军队的前列。20世纪60年代，为解决军队建设缺乏统管、效益低下的问题，国防部长麦克纳马拉主导建立了“规划、计划、预算系统”（即“PPBS”），有效加强了美军的战略管理。对此，美国前总统约翰逊有一个评价：“PPBS，把美国的武装力量建设发展到了一个实力和效率的新高峰。”这一做法，西方国家军队大都加以借鉴效仿。近年来，俄罗斯也建立起了类似的战略管理体系。

细化职能分工的基本趋势。在武器装备日益多样复杂、军事专业划分越来越细的条件下，发达国家军队改革呈现出高层领导管理领域权力集中，而部门设置则更加细化、职能划分更加清晰的趋势。目前，美国国防部编有17个业务局、10个专业机构，分别由5个副部长、17个部长助理和副部长助理领导。俄罗斯国防部编有58个业务部门，由9个专职副部长分别领导。这种细化职能分工的多部门体制或称大部体制，在军队建设发展中已日益体现出明显优势。

外军领导管理体制改革对我军的改革发展，不无启示借鉴意义。