地方政府公司化之路已到尽头（3）

正确界定政府职能

应对地方政府公司化现象，需要正确界定政府职能。宋晓梧表示，界定政府（包括中央政府和地方政府）与市场和社会的边界，涉及行政体制、财税体制、外贸体制、土地制度、分配制度、价格机制以及社会管理等众多领域，必须从多方面综合入手。

首先，建立统一的社会主义市场经济体系。建议以基本公共服务均等化、公共设施基本完备，作为衡量省、市、区是否协调发展的主要指标，尽快取消地方的GDP、投资等规划指标，以利于保证全国政令统一、市场统一。同时加快劳动力、土地、资金等要素配置的市场化进程，打破行政性分割，特别是“诸侯经济”分割对要素市场配置的阻碍。

对近年来形成的80多个各类国家级规划，宋晓梧认为，应该突出抓好西部大开发，其余跨省的重在指导，省内的由各省自行协调。要警惕过多的国家级区域规划形成层次不等、种类繁多、画地为牢的各类财税、土地、外贸等优惠政策，形成地方政府主导的不同层次的区域性GDP竞争，结果反而割裂了全国统一市场。

其次，明确划分各级政府事权财权。按照公共财政框架和基本公共服务均等化的要求，明确界定各级政府的事权，落实与之相匹配的财力。建议逐步将基本公共服务事权适当集中到中央，由中央统筹平衡各地基本公共服务的标准，并建立全国统一的基本公共服务经费保障机制。尽快将各级政府间财税关系、责权划分等基本制度以法律形式加以规范，限制中央政府部门的自由裁量权，杜绝“跑部钱进”的弊端，同时减少地方政府对“土地财政”的依赖。

深化行政管理体制改革。加快推进政企分开、政资分开、政事分开，政府与社会组织、市场中介组织分开。把不该由政府管理的事项如企业经营决策等，坚决转移出去；把该由政府管理的事项如基本公共服务等，切实管好。以制度保证充分发挥市场在配置资源中的基础性作用。

此外，大力发展和规范社会组织。宋晓梧介绍说，我国现在已有约50多万个社会组织、中介机构、基金会等，但绝大多数仍然存在“官办、官管、官运作”的现象。要看到市场主体自律与自协调机制的缺失，迫使政府在社会和经济管理方面维持“管得过宽、管得过细、管得过死”的局面。在国家法律框架内，发展完善的社会组织，形成灵活的社会自协调机制，有效平衡不同社会群体的利益，是深化行政管理体制的内在要求，是清晰界定政府与市场边界的重要前提，是转变经济发展方式的题中应有之意。

加快实施政社分开，突破社会组织双重管理体制。宋晓梧说，早在10多年前，就有一些学者分析了双重管理体制的弊端，提出取消业务主管单位管理，此后，一些地方开始探索突破社会组织双重管理体制，民政部也启动了对跨部门、跨行业社会组织的直接登记程序；分离政府的社会管理职能。只有社会组织真正做到依法自治、政社分开，政府尤其地方政府才具备简政放权的前提。

增强社会组织自身活力。健全社会组织治理结构。要赋予社会组织独立的人事任免权，尤其是社会组织自主决定主要负责人的权限，建立健全社会组织的民主决策机制和制度；推行政府购买公共服务。政府分离一部分社会管理职能后，不能简单放任不管，需要采取购买的方式创新公共服务模式；培养从事社会组织工作的专业人才，侧重深化社会组织管理体制改革，包括不同类型社会组织从业人员薪酬制度、福利制度、保障制度、职称评定制度的改革，使社会组织从业人员享有合理的社会福利待遇和体面的劳动条件。

加强对社会组织的监管。完善有关社会组织的法律法规，依法对社会组织进行监管。对社会组织实行分类监管。根据各社会组织的活动领域及其功能作用，将其划分为不同的类别，制定不同的制度框架，并采取不同的监管政策。开展对社会组织的社会评估与监督。一是根据社会组织信息公开原则，要求社会组织的组织机构、年度工作、财务报表公开透明，以利于社会公众进行评估和监督。二是要求各社会组织定期对自身活动进行全面的自评估和必要的自审计，有关情况要及时向会员或理事会、常务理事会成员通报，并向社会公开。三是开展第三方评估与监督，政府和社会组织都可以通过购买服务的方式，委托研究机构或民间调查评估机构对相同类别的社会组织进行评估，必要时也可进行评比，通过第三方的评估、评比，起到社会监督作用。四是发挥媒体和网络的作用，对社会组织活动进行单项或综合性评估监督。（方烨）