地方政府公司化之路已到尽头

——财政收入下降、支出负担加重造成了财权与事权的不匹配，而中央对地方政府的税收返还与转移支付又十分有限，很多地方政府尤其是县乡这样的基层政府财政状况更为困难。在这种体制的倒逼之下，“囊中羞涩”的地方政府为了弥补财政上的缺口，不得不像经营公司一样“经营”政府，不遗余力地追求“营业额”和“营业利润”，进而忽略了环境保护、社会保障等“非盈利”活动，造成地方政府公司化。

——地方政府竞争割裂了全国统一市场，扭曲了城镇化进程，成为腐败的温床，引发了一系列迫切需要解决的严重问题。

——建议逐步将基本公共服务事权适当集中到中央，由中央统筹平衡各地基本公共服务的标准，并建立全国统一的基本公共服务经费保障机制。尽快将各级政府间财税关系、责权划分等基本制度以法律形式加以规范，限制中央政府部门的自由裁量权，杜绝“跑部钱进”的弊端，同时减少地方政府对“土地财政”的依赖。

中国经济体制改革研究会原会长宋晓梧近日接受《经济参考报》记者专访时表示，较长时期以来，中国各级地方政府逐渐形成了一种以经济利益为导向的公司化行为模式。时至今日，地方政府竞争积累的诸多问题已经十分严重，必须予以正视，坚决加以扭转。这需要从行政体制、财税体制、外贸体制、土地制度、分配制度、价格机制以及社会管理等多方面综合入手，正确界定政府职能。

地方政府的公司化

据宋晓梧介绍，“地方政府公司化”是较长时期以来中国各级地方政府逐渐形成的一种以经济利益为导向的行为模式。具体来说，很多地方政府忽略了政府应有的职能和定位，而变成了一个追求利润最大化的“公司”。地区生产总值（GDP）成为“公司”的营业额，政府的财政收入成为“公司”的利润，地方政府领导看上去不像是人民的“公仆、看门人”，而更像是公司的“董事长、总经理”。他们所追求的“政绩”主要不是履行社会职责，而是实现经济利益。地方政府公司化从上世纪80年代初期开始萌芽，90年代开始迅速强化，其演进过程和改革开放的大背景密不可分。

“我认为这种现象与我国政治、经济的改革变化有密不可分的联系。”宋晓梧说，从政治维度来看，首先，随着中共中央将工作重点全面转移到经济建设上来，“经济绩效”成为官员政绩考核的主要标杆，导致地方政府官员产生公司经理一样的经济动机。其次，在这种政绩导向的机制下，同一级政府或政府部门间难以形成公共服务主体之间的相互协作，而是像不同的“公司”一样进行“市场”竞争。

他表示，十一届三中全会之后，改革开放全面启动，党和国家的工作重心从阶级斗争逐步转移到经济建设上来，经济改革和发展成为各级党委和政府的头等大事。“经济绩效”也成为组织部门考核官员的主要依据，比如地区GDP、财政收入、出口创汇等经济指标都成为了官员必争之地。其中，相当于地方政府“营业额”的GDP逐步成为衡量官员能力的主要标杆。研究表明，地方政府“GDP绩效”较为突出的官员获得升迁的概率明显更大，这给地方政府官员提供了追求GDP的隐性激励。随着经济绩效成为官员晋升的主要影响因素，地方政府官员对社会管理和公共服务这些政府本职的兴趣逐渐下降，却不遗余力地追求GDP增长，做大当地的经济蛋糕，正如公司追求营业收入和利润最大化一般。

伴随着改革开放的深入，地方政府之间的公司式竞争越来越激烈，商业化味道也日趋浓厚。竞争的方式多种多样，一方面，搞好“公司内部经营”，“大干快上”，盲目上项目，做大本“公司”的GDP。另一方面，争夺“外部的经营资源”。一是争上级政府尤其是中央政府投资项目。二是争优惠政策。小到扶贫救灾资金额度、“债转股”额度、核销地方债务额度，大到设立自贸区、保税区、各种改革试点区等，都成为地方政府竞相争夺的对象。三是争夺虚名。如有些名人故里竟有七八个地方在争。“曹操墓”事件之所以被炒得沸沸扬扬，都和地方政府在背后的争取有很大关系。

从经济维度来看，宋晓梧认为，地方政府公司化的演进受财政、土地、金融、贸易等多方面因素的影响。他着重强调了分税制改革的影响。他说，分税制改革是推动地方政府公司化的重要经济因素。分税制改革给中国的财政体系带来了两个重要变化。首先，财权上收中央，中央政府在财政收入中的比重大幅提高，地方财政收入显著下降。其次，在财权上收的同时，事权却进一步下移，地方财政支出负担显著加重。分税制改革前，1978年至1993年间，地方政府财政支出占全国财政支出的平均比重为58.01%；而分税制改革后，1994年至2012年间，地方财政支出占全国平均财政支出却升至74.16%。财政收入下降、支出负担加重造成了财权与事权的不匹配，而中央对地方政府的税收返还与转移支付又十分有限，很多地方政府尤其是县乡这样的基层政府财政状况更为困难。在这种体制的倒逼之下，“囊中羞涩”的地方政府为了弥补财政上的缺口，不得不像经营公司一样“经营”政府，不遗余力地追求“营业额”和“营业利润”，进而忽略了环境保护、社会保障等“非盈利”活动，造成地方政府公司化。