积极稳妥处理地方政府债务风险

积极稳妥处理地方政府债务风险

2018年以来部分省级融资平台出现违约,地方政府债务风险在经济增速下行的态势下引起社会各界的关注和警惕。为此,中央经济工作会议专门指出:“打好防范化解重大风险攻坚战,要坚持结构性去杠杆的基本思路,稳妥处理地方政府债务风险,做到坚定、可控、有序、适度。”2019年政府工作报告再次强调:防范化解重大风险要强化底线思维,坚持结构性去杠杆,防范金融市场异常波动,稳妥处理地方政府债务风险,防控输入性风险。稳妥处理地方政府债务风险,重在明确中央与地方政府的职权范围,进而协调好财权与事权之间关系,并在此基础上,适度放开财权、调节事权、完善监督预算机制以及完善政绩考评体系。

明确职权范围,健全转移支付制度,协调好事权与财权之间的关系。地方政府债务存在的根源之一在于事权与财权不匹配。稳妥解决地方债务问题,一方面,要完善体制机制,从法律上规范各级政府事权和财权的划分。当前,我国并没有明确的法律对财权和事权进行划分,土地财政、转移支付以及政府债务红线也缺乏相关的法律制度进行规范和引导。因此,应该加强相关立法,明确各级政府的职权范围,采取事权和财权一致性原则,对于中央和地方共有的职能,属地方管辖的事务由地方负责,超出事务部分由中央政府出面协调解决,并予以资金支持,做到中央与地方政府以及地方政府之间事权、财权划分的清晰化、合理化。另一方面,健全转移支付制度,优化转移支付结构,充分发挥转移支付缓解财权事权失衡的功能。因此,应提高中央财政一般性转移支付比例,促进基本公共服务均等化,严格规范新设专项转移支付项目,减少、归并专项转移支付,从源头上控制专项转移支付数额,对用途相似、性质相同的专项转移支付进行整合,减少专项转移支付的项目,统筹资金使用。同时,责成地方政府及时公开详细的一般性转移支付资金使用明细,接受公众对一般性转移支付的广泛监督,定期对一般性转移支付资金使用效率进行绩效评价,加快形成统一透明的一般性转移支付制度。

推动税制改革,扩大地方财政收入来源。缓解地方债务问题,核心在于增收,实现地方的自给自足。当前地方财政收入主要依赖于税收和土地出让。一方面,税收收入和土地出让都与该地区的经济发展状况息息相关。地方政府应积极转变经济发展方式,根据发展阶段、政策和战略的调整适时地转变产业结构,招商引资,增加当地经济活力,从而发展地方经济、增加居民收入。另一方面,推动税收改革,健全财税政策,适度扩大地方财权范围。营业税改增值税之后,增值税目前在中央和地方的分享比例为五五分成。然而其他税种的中央和地方的分享比例尚未明确。且由于各地的经济发展情况和具体环境不同,各地和中央的税收收入分享比例不可一概而论。在充分考虑具体国情和各地实际情况下,科学地划分各税种税收收入在中央和地方的分享比例并将其上升到法律规范层面。出于地方政府承担大量事权的考虑,适当扩大地方财权范围和资金的自主权不但有利于缓解政府的财政压力,还有利于政府灵活合理地配置资金,更高效地完成其承担的事权责任。

创新政府资产的管理方式,丰富政府的外包项目模式,低成本高效益地实现政府项目目标。目前,地方政府的资金理财投资途径较为狭窄,难以进入再生产领域,政府资产的机会成本增加,同时还面临通货膨胀的压力。因此,创新政府资产管理方式,探索与市场的有效结合模式,实现政府资本的再增值是降低政府资产机会成本和缓解财政压力的有效方式。同时,还可低成本高效益地实现政府项目目标,从而有助于减轻地方政府的财政压力,降低其举债的内源动力,如BT、BOT项目等模式的运用,不但减轻了公共部门压力,也带动了私人部门的进一步发展,形成了双赢局面。

简政放权,加快政府职能转变,降低政府运行成本。要控制地方政府债务规模,不仅要开源,更要节流,减少地方政府的事权责任。“简政放权”提出后,各级政府机构积极推动相关改革,但事业单位和行政单位的人员经费和公用经费仍处于高位,严重影响了财政体制正常运行,导致地方政府财政负担偏高。应在兼顾市场经济效益和社会福利的目标下,切实深化行政体制改革,降低政府运行成本,将体制内部费用控制在合理范围内。同时,加快政府职能转变,减轻地方政府的事权责任。政府所承担的,多余的事权逐步分离出来,将更多的资源投入到基本公共服务领域和公益性投资项目,致力于应对公共品供给、外部性、收入差距拉大等市场失灵问题,从而将更多的权利空间交还给市场,使市场充分发挥资源配置的决定性作用。

加强预算管理和债务监督,实现政府债务的透明化,合理控制地方政府债务增长。现行预算制度更多依赖于往年的支出留档和粗略预估的大型事项费用,缺乏科学的分析统计,导致预算和实际出入很大,从而出现大量的支出缺口。为确保资金的合理利用,避免滥用,各级地方政府要重视预算管理,科学衡量细化预算支出项目,确保预算的精准性,控制预算外资金流动,减少预算与实际情况的出入。同时,建立规范的信息披露制度,尤其是政府债务信息公开披露制度,使政府债务在阳光下接受监督,还应建立健全地方政府债务的统计与核算体系,认真清查间接债务和隐性债务,准确核算和记录地方政府债务金额,划分债务红线,依据债务类型和还债期限制定科学合理的偿付计划,防止债务虚报的现象和债务不明的情况,从而避免债务风险。

完善政绩考评制度,健全官员追责机制。虽然树立科学的发展观与政绩观,追求“绿色GDP”在理论研究和政策制定上已经得到重视,但至今仍未建立起科学有效的权重指标来取代GDP规模在官员晋升中的重要考核地位。因此,为避免地方官员盲目追求政绩的短期行为,确立科学有效的绩效考评指标对于纠正地方官员的政绩观具有重要引导作用。应将定性与定量考核相结合,执政绩效与成本相结合,更加注重投入产出比,健全官员的追责机制,在绩效考核中加入政府债务参数对于遏制地方政府债务的进一步恶性膨胀可发挥积极作用。

责任编辑:刘宇同校对:刘佳星最后修改:
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