新环保法遇实施难题：地方不立案不执法较普遍

●今年1月1日正式实施的新环保法在实践中遇到了很多问题和阻力：公益诉讼的案例并没有像人们想象的那样大量涌现；对诉讼案件，地方法院不立案、地方政府不执法现象较为普遍，这一状况的出现与中国的法治结构缺陷密切相关。

●虽然新环保法希望通过“面面俱到”的方式加强其在环境保护领域中的权威性，但它仍然不是中国的环境基本法，它实际上只能起到指导、补充的作用，权威性不够。

●从目前的法律规定来看，若地方党委、政府干预法院受理环境公益诉讼，社会组织和个人并没有救济途径。因此，如何监督地方党委、政府干预法院受理公益诉讼案件亟待解决。

新修订的《中华人民共和国环境保护法》已于今年1月1日正式实施。然而，新《环保法》的实施遇到了很多问题和阻力：公益诉讼的案例并没有像人们想象的那样大量涌现；对诉讼案件，地方法院不立案、地方政府不执法现象较为普遍，这一状况的出现与中国的法治结构缺陷密切相关。

新环保法实施的法治难题

在十八届三中全会前，中国的法治结构过于突出行政力量，强调政府的终极管控作用，笔者将这一现象称为“管控为主的法治”。而今，在国家治理体系格局下，在全国推进依法治国的战略中，新《环保法》强调信息公开与公众参与，突出社会作为法治平衡力量的作用，笔者将这一现象称为“共治为主的法治”。所以新《环保法》面临着从“管控法”向“共治法”转变的问题。

众所周知，公众的参与可以有效监督法治的实施，无论对企业还是对地方党委、政府皆是如此。故而，若没有公众的有效参与，依法共治的局面是很难实现的。十八届四中全会中“关于全面推进依法治国”的战略安排所释放的信号表明，从“管控法”向“共治法”的转变是必然的、必须的，只有向“共治法”转变，国家机关才能被置于真正的监督之下。

然而，监督机制的建立与实施是“共治法”运转起来的必要条件。而现在却存在法院不立案、公安机关不作为问题，以致社会无法发挥有效监督的作用。相反地，如果能逐步建立起监督机制，相应的法律程序便能加以启动。这不仅适用于环保，整个中国的法治都应如此。

新环保法实施的执法难题

在政府“限权”的改革大背景下，2015年实施的新《环保法》赋予了环保部门更多的权力，这是非常难得的。近来，一系列围绕环评的改革措施也相应出台，环评机构中的环保行政主管部门所属事业单位与行政主管部门脱钩，环评技术服务业逐渐破除行政背景，成为真正的市场行为。但是环保部的地位和机构建设现状决定了这些措施在实施过程中难以“下基层”。

首先，从机构的地位来看，环保部门的机构地位呈现“倒金字塔”结构，即环保部门中央和省级机构力量较为强大，专业化色彩突出，高级研究人才较多，相比之下，市、县一级环保部门的力量明显要单薄得多。

其次，环保部门的执法力量结构也呈现“倒金字塔”型，中央和省级执法力量雄厚，而市、县、乡级的执法力量则较薄弱，有的县级环保局能够保障日常执法的工作人员只有一到两人，而部分乡镇根本没有任何执法力量。在环境治理过程中，区县、乡镇及街道一级的环境执法力量是对企业进行环境指导和环境执法的主力军，但这支力量的缺失使新《环保法》在实施过程中容易出现虚化、缺位的问题。此外，环境治理对环保部门相关人员的专业化要求越来越高，但实践过程中，很多区县因为人才欠缺，在执法工作中，没有相关专业的人员参与。以上这些问题使得新环保法大打折扣。

再次，环保部门自身也存在很多问题。如其既当“运动员”也当“裁判员”的情况也时常存在。

笔者认为，要解决当下的问题需要先理顺机制，故在环评和环境规划上，环保部应该只主管行政审批，剥离其经营的职能，让市场去提供第三方服务，这样不仅释放了编制，还可以大大提升基层的专业素养和执法能力。