行政检察权应在组织法中充分体现（2）

目前，行政检察侧重于对审判权的监督，而不是对行政权的监督，这与检察机关作为国家法律监督机关的宪法定位不完全符合。近年来，学术界和实务界普遍提出，检察机关强化法律监督：一是要对重要的行政执法活动进行监督，例如，行政处罚和强制措施等行政行为，都是对公民人身自由予以限制和剥夺的行政行为，极易被滥用、损害公民合法权益，应当进行控制和规范。可以说，赋予检察机关对某些重要行政执法行为的监督是促进政府依法行政的需要，更是落实检察机关作为法律监督机关的宪法定位的应有之义。二是提起行政公益诉讼。从本源意义上分析，国家利益和公共利益的代言人一直是检察机关的角色定位，因此，公益诉讼权是很多国家检察机关所普遍享有的一项权力。当行政机关违法或滥用职权侵害国家或公共利益时，检察机关采用起诉方式，利用检察权力启动审判，实现司法权对行政权的制约。当然，检察机关的行政公益诉讼活动应严格限制为公益案件，不能介入任何私人利益。要通过修改人民检察院组织法，完善行政检察权能，将更多的监督指向行政权。

加强行政检察权能的修改建议

补充规定行政检察权力并适度拓宽行政检察范围。人民检察院组织法主要是规定检察职权方面的法律，应增加对行政权进行监督的检察职权，并对行政检察权限作列举式表述。具体包括:一是明确列出并拓展检察机关在行政诉讼中的监督职能。要将行政诉讼法中关于检察机关的抗诉权在人民检察院组织法中进一步明确；增加对行政诉讼立案监督以及对行政机关作为败诉方的行政案件执行监督的规定，使检察机关通过行政诉讼对行政权进行监督的内容更为全面。二是将某些行政执法行为纳入监督范围。特别是对类似于行政处罚和强制措施等对公民人身自由予以限制和剥夺的行政行为加强监督，在人民检察院组织法中对这类行政行为进行具体列举，明确规定检察机关可以监督的行政行为、监督方式和手段等。三是将提起行政公益诉讼的监督权力纳入人民检察院组织法。对侵害公共利益或国家利益的行政行为或行政不作为行为等违法现象，无人起诉或个人不具备原告资格的，检察机关可以作为原告主体提起行政公益诉讼，同时要对公共利益的概念作出严格解释。

完善行政检察的手段和措施。要充分履行法律赋予的监督职能，检察机关必须有相应的措施和手段，而人民检察院组织法在这方面缺乏规定，为此，有必要将行政检察实践中已经成熟的监督手段和措施写入人民检察院组织法中。对行政行为的监督，检察机关可以使用调阅行政执法案卷材料、实地调查核实等手段和措施；对违法的行政行为，检察机关有权发出纠正违法通知、提出检察建议等手段和措施。而在行政诉讼监督中，抗诉既是监督的一项权能，也是一种手段和措施，要在人民检察院组织法中明确；同时，也可以根据案情采取发出纠正违法通知、提出检察建议等手段和措施。

对行政检察的主要程序进行规定。有人认为，对行政检察的程序可由行政诉讼法进行规定，不必在人民检察院组织法中作监督程序的规定。笔者认为，这种看法不完全正确。诉讼法中关于程序的规定是从诉讼特点出发作出的，更偏重于如何发挥审判机关审理案件以及当事人如何参加诉讼，不可能为检察机关作专门的监督程序规定，因此，对于行政检察中的监督程序，必须由人民检察院组织法来规定，才能从检察权行使的角度进行程序设计。而且，行政诉讼法对行政检察也缺乏监督程序方面的规定，更需要人民检察院组织法来承担程序规定的任务。人民检察院组织法要规定在诉讼法中难以规定的程序，例如，可以对发出检察建议的程序、调阅行政执法案卷材料时相关部门提供材料的期限等进行规定。

设立专门的行政检察机构。随着人民检察院组织法的修改，必然要赋予检察机关行政检察的一些新权限和职能，而这些职能要通过具体的内设机构来完成。人民检察院组织法第20条只原则性地要求最高检“设立若干检察厅和其他业务机构”，地方检察院“可以分别设立相应的检察处、科和其他业务机构”。而实践中，各地检察院行政检察职能基本是由合二为一的民行检察科或处来行使，影响了行政检察职能的发挥。为此，在人民检察院组织法中要对内设机构进行文本化落实，设置专门的行政检察机构，专门负责对行政诉讼案件以及相关违法行政行为进行监督。

（作者系河海大学法学院教授）