地方政府投融资及其可持续性（2）

要把政府活动限制在应有的范围内

与成熟市场经济国家相比，我国地方政府投资决策的一个重要特征就是效率高。在国外，公共项目可能环评都未做完，而在国内早已经建成使用了。在金融危机爆发后的20国峰会上，印度总理辛格在分析中国为什么能快速、准确、高效地激活经济时说，中国与我们的社会制度不同，他们的决策效率往往非常高，这就是中国成功的原因。但是，问题在于，一旦过分强调效率，就必然要加强权威，这样就可能损害个人的权利。从上海、深圳等城市磁悬浮项目受到沿线公众反对而被长期搁置的情况可以看出，那种只顾行政效率、只求雷厉风行的政府投资决策方式已经走到了尽头。让民众和专家充分参与，求得决策与民意的契合，才可能令决策畅行无阻。

地方政府应该明白，老百姓把30％—40％的收入交给了你，把土地等公共资源的处置和收益权交给了你，你拥有比其他国家地方政府更强大的权利和更优越的条件，你就必须提供出“性价比”更高的公共产品与服务，不断完善地区经济和社会发展环境，而不是拿着纳税人的钱搞形象工程和寻租腐败。依靠自上而下的晋升激励和预算约束机制来规范地方政府行为是没有出路的。就像新自由主义代表人物米尔顿·弗里德曼所说，“要把政府活动限制在应有的范围内，使政府成为我们的仆人而不让它变成我们的主人。”什么是地方政府应该做的、必须做的，什么是政府不能做的、不许做的，要有明显的法律约定和社会监督。

2015年3月，民生证券研究院的报告指出，34个省市区地方政府推出的总额约1．6万亿元的PPP项目，实际签约落地的却只有13％，民间资本的积极性不高。而在PPP应用最为成熟的英国，采用PPP模式的项目投资也只有公共项目的20％。PPP对我国的新型城镇化发展具有重大意义，发展空间仍然较大，但也不能过分夸大PPP的作用。在融资成本、项目低收益和政策方面高度不确定性的多重约束之下，PPP项目对社会资本的吸引力不够。PPP只是平滑了当期的财政支出压力，但是，不能从总量上降低政府支出和债务规模。就地方政府来讲，需要综合考虑采取PPP模式是否真正物有所值，政府中长期财力承受能力如何，以及项目对提升公共服务效率的作用，把握好PPP实施节奏，不能一哄而上。

需要建立完善的地方财政重建机制

债务负担不断增大仍然是地方政府投融资需要重点关注的问题，这关系到地方政府投融资的可持续性。尽管从总体看，地方政府债务相对规模仍在安全线以内，但是，点状或局部的风险因素却不容忽视，也会直接引起债务市场的恐慌。如果中央监管部门卡住了地方政府利用土地资源融资，以及其他市场融资渠道，则不单是增量融资问题，而且已有的存量债务也会出现问题。用规范的地方债发行置换以往的短期债务是一个好办法，但是，如何满足不断增长的地方政府债务资金需求，现有债券市场能否承受、是否接受，仍然存在很多不确定性。因此，在允许地方政府发债的同时，允许其向银行直接借款，也是可以接受的融资方式。作为单一制的国家，地方自治程度很低，地方政府破产的可能性较低，但是，需要建立完善的地方财政重建机制。

中国犹如一只“黑天鹅”，对现有的社会学理论提出了挑战。执政党主导经济的弹性体制，加上一个快速增长的、具有国际竞争力的、融入全球分工体系的国民经济，使中国成为一个重要的、无法预测的异常案例。中国的地方政府创新性的投融资活动及其对城镇化和工业化产生的巨大影响，也是一个“黑天鹅”事件。在这个过程中，地方政府愿意尝试和学习新事物，注重战略目标和规划的制定，敏锐捕捉突如其来的机会，直面不确定性的风险挑战；与此同时，中央政府给予地方政府一定的灵活发挥的空间，实施渐进改革、增量改革、试点推广、先行先试的策略，鼓励地方政府之间的竞争，形成可复制、可推广的经验。因此，我们需要从全新的视角审视中国的地方政府。

（作者单位：国家发改委投资研究所）