西方行政审批制度改革及其启示（3）

第四个特点是“管”。

一是建立跨界网络，明确监管责任。英国在转变政府官僚作风的整体政府文化变革中，尽管在制度设计上没有专门成立新的监管机构，但在实际运行中，借用两个内阁委员会（监管政策委员会和减少监管二级委员会）跨部门协调制定了整体政府审批改革的目标和行动原则，由内阁部长们按照改革的总体方针和要求，根据本部门职责所涉及的改革“议题”以及与商界和公众磋商的结果，宣布相应的战略计划和执行手册，并在规定的时间内，对自有监管规定和审批政策开展全面、综合的自我审查和完善。同时在监管政策执行中，政府部门多会采取跨界结网的“整体业务链”模式，与地方政府和社会机构共同承担监管和审批责任。例如英国环境、食品和农村事务部（Defra）就跨界搭建起一个监管者网络，成员不仅包括其它部委（能源气候变化部以及商业、创新和技能部），还包括环保署、食品标准机构、林业委员会、水服务监管局、海洋管理组织等16家地方和社会监管机构。

二是制定审批原则，改进监管质量。英国“挑战文牍”运动中，制定了“一进一出”进而“一进二出”的严格的审批原则。该原则要求各大部委在审查、削减、完善旧规定或引进新的监管要求时，必须衡量新的举措能否为商业节省至少高出成本（一倍或）二倍的资金价值，否则就得不到中央批准。正是中央政府这一道铁律，保证了看似松散自由的变革进程平稳顺利。文化变革不仅转变了行政审批的官僚作风，大幅度削减了行政审批数量，更重要的是，很大程度上提高了政府监管的质量。

三是建立审计机制，提升监管效力。澳大利亚建立了一种持续改进型评估机制。这种审计问责机制不会专门针对监管者的行政绩效，而是衡量减少政府监管和简化审批流程后为企业减负的改革效果，通过审计及时找出工作中存在的不足和差距，帮助监管者进一步提高完善。政府生产力委员会2014年3月颁布了《监管者审计框架》，虽然没有提供测量合规成本的指南，但是原则上要求监管者在保证不影响实现监管目标的同时，能够以向商业征收最少合规成本的方式管理行政审批。尽管该政策刚刚出台，尚未有正式的审计结果，但却探索性地提出了成功审计所包含的关键要素（确立一致同意并适用于所有监管者的良好绩效系列指标；根据选择好的指标收集相关的信息和数据；进行一次外部审计并对外公开审计结果）、实践原则（明确有效的沟通；风险分析要求和重点行动；在决策制定、规则应用和客户参与问题上保持一致；行动问责和透明机制；承诺持续改进）、工作领域（提供建议和指南；实施执照审批流程；观测监控和服从活动；采纳的违规行动）以及审计方式（政府审计部门审计；监管者自评；专业审计机构评估；专业机构专家辅助的外部审计）。一般要求机构至少每五年接受一次审计，既可以利用正规监督和公共审查的方式有效保证审计计划和报告质量，也可以通过总理点名、部长建议、标杆学习、红绿灯警示等工具促进审计机制的广泛应用。

综上，发达国家行政审批制度现代化改革经历的时间并不长，无论是制度设计还是运行机制，都产生了非常有借鉴价值的经验做法。比方说，英国注重政府监管环境和自检自查系统建设的文化运动；澳大利亚注重政商高层互动、平等协商和共建共享的伙伴关系模式以及自监管和准监管机制建设；加拿大和美国也分别尝试了等效授权以及首席绩效官等制度。而在跨部门、跨地区、跨政府整合行政审批资源、简化审批流程和利用先进科技手段创新管理方式上，各国实践也发展出了许多灵活有效的执行工具。除了案例中介绍的跨界结网、一站式服务、统一在线平台、行政审批清单、免审行动清单、依法授权和放权外，还有环境审批影响力评估（EIA）和政府采购瘦身流程（LEAN）等个性化、精细化、制度化和规范化工具，值得今后根据需要进一步深入研究。