西方行政审批制度改革及其启示（4）

启示与借鉴

我国政府非常重视行政审批制度改革，也为此做出过相当大的努力。随着全面改革的不断深入，行政审批制度改革也逐渐成为促进经济增长、激发市场活力和提升企业竞争力的关键。然而，碎片化的监管机制不仅产生了部门之间的相互推诿和协调乏力，矛盾、重复的监管政策也严重影响了行政审批改革的速度和效果。由于受部门权力化和利益化的影响和约束，加上政府职能定位不清、部门间分工关系模糊、责任划分笼统，随着审批事项削减幅度和力度的不断加大，改革逐渐进入“深水区”和“攻坚期”。面对在简政放权政策落实中出现的不想放、不愿放、不好放、不敢放的困境，笔者结合发达国家行政审批制度改革的实践经验，提出以下五点建议：

第一，大力推动文化变革，切实转变政府官僚作风。

既然行政审批制度改革重在减少政府管制、简化审批程序、减轻企业负担，那么改革的成功和效果很大程度上就取决于政府松绑的速度和力度。为此，建议中央政府面向所有审批部门开展转变官僚作风的文化运动，全面梳理和评审政府依法监管审批事项，按照以经济效率和环境效益为本的管理与服务原则，大幅度撤销、合并或削减陈旧过时的监管事项，完善或简化复杂多变的审批程序，尽一切可能为市场松绑、为企业省钱。

第二，运用整体政府思路，注重顶层设计和系统推进。

既然部门分割和碎片化服务无法适应日益复杂的社会管理需求，也难以提供整合的无缝隙服务，建议政府借用整体思维，分层建立立体交叉的行政审批运行机制：宏观决策协同层着眼国家发展战略进行顶层设计，强调中央政府依法对行政审批制度改革的核心控制，有机集合宏观设计、战略决策、整体运行和全面监督过程，注重提升整体政府的决策和监管能力；中观政策协调层负责制定各方协调一致的政策方针以及翔实的执行规划和实施阶段，完善中央政府在战略制定、标准确立和争端处理等方面的运行机制，提高行政审批的执行和协调能力；微观政策执行或服务供应层应该强调改革具体监管手段，创新审批服务工具，简化行政审批程序，在“宽进严管”“放管结合”中提高审批服务的市场效能。

第三，搭建跨界协同网络，提升行政审批整体效力。

行政审批改革涉及政府管理的多个领域，不仅需要在现代化进程中分类分批协同推进，还需要整合地方政府、企业和社会组织的外部力量，共同营造和谐、友好、高效、经济的营商环境。建议在整体政府改革中搭建跨界协同网络，既可通过政府间伙伴关系的方式等效授权地方政府承担部分审批任务，也可通过自我监管和准监管机制的不断发展，大力发挥社会和企业作用，以减轻中央政府监管审批压力，实现数量减少、质量提高的整体效力。实践中可以利用跨部门协同的方式形成监管政策，由不同的纵向序列实施具体审批服务；也可以由不同纵向序列形成政策，利用跨部门协同的方式提供审批服务；还可以联合形成监管政策，共同承担审批服务。

第四，完善绩效管理制度，提高政府监管质量。

行政审批改革是实现政府管理现代化的重要平台，是转变政府职能和提升政府治理能力的试验田。为了进一步推进和完善行政审批制度改革，一是建议在中央层面跨部门设立监管政策审核机构，以监管工作绩效为前提，严把审批事项核准关口，强调质量控制。二是建议在中央和省级政府设立高层政商伙伴关系，共同建立市场监管绩效平台，力求用制度规范行政审批，用协议监督市场行为。三是建议大力发展行业协会、商会等商界自律组织，积极培育社会服务力量，鼓励政府稳步向市场和社会放权，不仅要发挥好市场和社会的自我监督与管理作用，还要完善市场监督和社会监督的相应机制，有效解决行政审批过程中“一放就懒”“一放就乱”“一放就傻”的实际问题。

第五，利用现代科技手段，创新管理方式和手段。

为了能够在行政审批改革中有效确权、清权、晒权和治权，真正依法实现减权、优权、授权和让权，建议政府利用法治思维和法治方式创新政府监管机制，在法律和制度允许的框架内，充分利用信息通讯和网络管理等现代科技，搭建公开、透明、便民、利民的服务平台，逐步形成综合化、系统化、科学化、规范化、精细化的现代行政审批制度，不断提升政府依法审批和监督管理的整体治理能力。

（作者系国家行政学院译审，国际行政院校联合会科学委员会委员暨公共部门领导力与治理工作组联席组长）