论中国国家治理能力现代化

中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，这被视为中国的“第五个现代化”[1]，而“治理”这个词语在经历了中西文化碰撞和追赶西方现代化过程近两百年的当代中国也被赋予了既有传承又有拓展的新内涵。与在西方20世纪80年代末期开始兴起的“治理”相较，中国语境中的“治理”首先指的是善政，即良好的政治秩序体系和与之紧密相连的政治秩序维护能力。因此，以国家构建的视角来分析历史上现代国家构建的经验与新兴国家治理面临的挑战，不仅有助于对中国的治理能力现代化提供镜鉴，而且能够使中国的治理为世界范围内的国家治理提供经验路径。

国家治理能力：先行者与追赶者的经验

国家构建就是国家通过制度化建设调整自己与市场、社会以及社会与市场之间三重关系，使之有利于自己存在、维持和强大的过程。在这个过程中，国家既体现为理性的行为者，又是制度综合体。[2]也正因为如此，国家与市场、社会之间的关系成为塑造和制约国家行为的外部要素，而国家内部的政党、官僚体系运作所体现出来的国家治理能力则反过来影响着市场和社会的发展。其中，国家行为的相对独立性不仅为经济和社会的发展提供秩序和制度保障，而且在国家、市场和社会之间的动态平衡中起着调节作用。从这个意义上说，一个国家的总体发展离不开国家治理行为的独立性和导向性。因此，国家构建不仅可以作为检视现代化进程的一个视角和基点，而且有助于动态地思考中国的政治发展。

中共十八届三中全会专门将全面深化改革的总目标定为“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，其核心要义就是在新起点上凸显国家构建的重要意义。需要注意的是，中国语境中的“治理”与西方在20世纪80年代提出的“治理”概念事实上是有所不同的。中国语境中的国家治理体系和治理能力现代化是从国家构建角度去谈的，更多强调的是国家层面的治国理政。而西方所提出的“少一些政府，多一些治理”更多的是在公共事务管理的操作层面。当前发达国家所面临的治理危机，以及中国所面临的国家复兴，其共同点反映在理论上就在于国家理论如何再次复兴，就是在当今的信息技术、后工业化、人的流动性、以及跨界问题等交织而成的复合风险环境中，如何去重新发现国家在其中的作用。这也是国家治理体系现代化超越工业化时代的现代化的关键所在。

那么，国家治理能力主要包括哪些方面呢？不同时期不同研究者提出的答案也不尽相同。例如马克斯?韦伯认为，理性国家应当有自主能力、成本—收益的计算能力和制度化能力。[3]2010年联合国发展研究所的报告《建设减少贫困的国家能力》中认为，国家要有基本能力去保障五个方面，即帮助获取新技术、动员资源到生产性部门、执行标准和规制、建立社会公约、资助和监管社会服务项目供给。[4]为此，国家必须能够有达成必要的同盟或政治解决方案的政治能力、为投资和社会发展提供资源的资源动员能力、向生产性部门和福利促进性部门分配资源的能力。无论研究者如何界定国家构建进程中的国家能力，从总体上看，国家治理能力体现为三个基本方面：经济发展能力、整合能力和变革能力。经济发展能力是国家构建的根本决定力量，因为它直接决定着一个国家的国民到底能吃多大的蛋糕。整合能力则是国家构建的成果得以巩固的检验性力量，整合能力中的底线是调处各种社会矛盾，使社会矛盾处于动态平衡状态，整合能力中的高线则是使社会各方力量形成积极向上的价值合力，吸引域外见贤思齐。变革能力或改革能力，是使国家构建的动态调整和持续调整得以维系的一种能力。这三个基本能力通过国家的制度化进程或法治进程体现出来，也都依赖于社会成员发展经济的积极性和和谐生活的合作性。因此，这个进程一方面要不断扩展社会成员主体地位的平等性，另一方面要不断使社会成员围绕着共同利益凝聚起来。

正因为中国已经深深卷入全球化当中，在国家构建和现代化进程中，不仅要看自己当下面临的现实以及未来的发展方向，而且还需要用历史视野和国际视野去看中国的治理体系现代化问题。

一、先行者的经验

欧美等发达国家作为已经完成现代化的国家，其国家治理能力所依赖的国家治理体系经由了漫长的制度化进程。英国1640年开始资产阶级革命， 到1689年《权利法案》通过，标志着英国通过法律的形式规定了个人、社会与国家的基本关系，从制度上制约了国家权力的滥用，建立了国家法理合法性。尽管此后政党产生并形成了通过竞争产生政府的较为成熟的做法，但这仍然不是英国国家治理体系成熟的标志。国家治理能力依赖于国家治理的主体能力。直到1928年，英国女性享有普选权，才意味着英国治国理政的主体拓展到了全体成年公民。由此英国提高了国家动员经济发展的能力，扩大了国家的税基，进而使国家调处矛盾的能力得到提升。美国从1775年独立战争到南北战争，再到1964年《民权法案》获得通过，黑人才真正地享有了完整意义上的选举权。第二次世界大战后，西方发达国家在经济繁荣的同时普遍通过福利制度编织了几乎覆盖全民的社会保障安全网，将所有公民都连接在一起，这也使国家通过行政力量更有效地控制社会、个人和市场的能力得到了强化。