宋学勤：从“办社会”到“管社会”——谈中国特色社会治理（2）

可以说，新中国成立以来，中共的社会治理思想就非常清晰，而且是一个由低到高，层层深入的阶梯式的社会治理思想发展脉络。我觉得应该可以这样总结中共社会治理的关注点：从原来最初的生存权到发展权，包括到当下提升人民生活质量，关注更高层次权利。同时，在改革开放之前，共产党社会治理思想有着鲜明的时代特征，比如其策略布局，包括实践探索都贯穿了一个最根本的理念——除旧立新，同时，这个时期的社会治理都构建认同以及各种制度创新有着特别的联系。新中国成立初期，执政党社会治理的关注重点是民众的生存权，具体到它的制度设计与实践，社会救济、基础性的社会保障、义务教育、公共卫生建设、基础性的保障住房方面都做了大量的工作，取得了卓越的成效。

另一个非常明显的特征就是，这一时期的治理方式基本上是国家与集体大包大揽的制度设计。这种设计“包下来”，或者说政府来“办社会”的形式，其合理性在什么地方呢？因为那段时期的社会是缺乏足够的物质资源去改善民生的，所以共产党把事关民生和社会问题就上升为了政治问题，特别注重底层关怀、多措并举，在当时来讲起了非常好的社会成效。

改革开放之后社会状态是什么样呢？虽然改革开放是以经济体制改革为中心的，但从一开始它的辐射力就非常大，它不局限于经济领域。这个时期中国共产党的治理理念，包括治理主题和治理方式也是与时俱进的，特点也是比较明显。第一，提倡与经济社会发展相适应的思想，经济体制改革的推进要求这个社会的发展不能落后，由此开始推进政社分开，也就是开始提倡社会管理应该成为政府的主要职能。第二，社会治理的主题发生变化，在满足民众生存权的基础上，开始延伸到了发展权，具体的制度就包括促进充分就业、提供公平合理的流动渠道、进一步完善教育、卫生医疗保障这些基本社会问题的解决。第三，治理的方式出现了明显转变，从原来的“办社会”到后来的“管社会”——原来都是大包大揽，现在开始下放各种权力，开始多种手段的综合利用了。

求是网：当今的中国社会，最初改革的红利已经逐渐退去，三十余年发展所积存的矛盾正逐渐显露。在这样的背景下，如何预防和化解社会矛盾成了中国共产党社会治理所面临的重点和难点，《决定》中也提出了要“使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障”的治理目标。实际上，党的历史上就有很多化解社会矛盾的有益经验，您能不能为我们介绍一下呢？    

宋学勤：你说的这个问题确实是存在，特别是近几年来，社会矛盾在在某些地方确实有激化的趋势，主要表现为群体事件多发。最近我在看新中国初期的档案文献时，发现了一个很有趣的问题：当时的中国百废待兴，社会问题非常多，且都是混杂在一起的——有旧社会遗留下来的社会问题，同时又有新产生的问题，但也正是在这一时期，社会认同度非常高，这是什么原因呢？我就觉得也可以作为我们今天经验的借鉴。举一个例子，建国初期“包下来”所体现的最主要的经验，就是一个民生优先的理念，就是一个脚踏实地办事的政府，这可以说是获得当时民众认同最主要的原因。

什么叫民生优先？因为在新中国成立初期，确确实实因为政权更替带来了社会剧变，使很多社会成员的身份产生巨大变化，相互之间的利益诉求也呈现多元化趋势，比如说原来的旧官僚、公营企业的工人、私营企业的工人、失业知识分子等等，问题盘根错节。所以我看北京市档案的时候，发现很多人都在纷纷问政府“应该怎么办”——平民在焦急的等待，各级各层人士都在关心着自己的未来，所以我觉得那个时候应该是社会矛盾最复杂的时候。但是为什么我们头三年的社会问题反而处理的特别好？实际上最重要的是新社会新政权能否满足民众的期待，能否获得他们的认同。

我看了一些材料之后，感觉到有一点，共产党的执政之初就认识到民生问题的重要性，毛泽东同志在一进城的时候就提出一个观点：城市一经由我们管理，就必须有计划的逐步解决平民的生活问题。这就是党史上非常重要的经验，民生优先，在当时资源非常匮乏的情况之下，实行“包下来”的政策，争取三个人的饭五个人吃，尽管生活条件比较艰苦，但它是解决了最基本的生存问题。所以说在档案材料里边也呈现了个体民众真心把共产党作为救星来对待的记载。共产党在全国执政初期，要想重新整合社会，就必须救人民于水火，为人民谋幸福，党必须完成这样一个使命，而当时各级政府也做到了。这一点来对我们现在处理社会复杂矛盾是非常好的借鉴。

费正清在《剑桥中华人民共和国史》中对共产党这一方面的评价也是特别高。它成功的经验归根到底是在于什么？就是一个脚踏实地办事的政府。而现在我们最大的问题在哪里？也就是基层政府能不能把这些政策落实到位的问题。比如说我们出台了很多化解社会矛盾的措施，但是出现了什么问题？就是政令不出中南海，很多东西它没有得到很好的落实，也就是现在常说的“改革最后一公里的梗阻”。所以，要有效率地去化解社会矛盾，必须对基层社会管理及基层政府职责进行有效监管，让它的政策落实到位，真正让民众得实惠，这样才能把社会矛盾可以说是能够缓解。

求是网：那么新中国初期的时候，政府如何了解民众矛盾？或者说，民众有没有可以畅通反映身边问题的有效渠道？

宋学勤：当时北京市失业救济的档案资料显示，当时存在着一种特殊的“卧底”，他们的主要工作是逐个摸排辖区内困难人口情况，这项制度落实到每一个区，然后是每一个街道，有哪些失业人员，有哪些生活困难全部登记在案，这就是最初的失业登记制度。这项措施在当时取得了非常显著的效果，所以也就不难解释为什么当时百姓对新政权感恩戴德、真心拥护：原来就旧社会多少年都是饿肚子、没有工作的，现在解放军进城挨家挨户拜访，给他登记，尽管工作比较辛苦，但是百姓毕竟有饭吃了。这项措施深得民心，同时，解决吃饭问题也是最早的维持社会稳定的一个措施。

求是网：当时的党和各级政府是不是把这个民生问题上升为政治问题了？

宋学勤：对，确实是在当时非常重视。现在很多人认为新中国初期没有社会建设，因为当时的社会问题已经上升为政治问题。其实在明确提出社会建设之前，社会问题都是依附于不同领域的，或从属于政治，或从属于文化，或从属于经济。虽然没有在文件里明确提出，包括讲话里面也没有提出这些词语，但是有许多社会建设的实践，这个是很明显的。

求是网：刚才您也说了，中国共产党的社会治理经历了一个从“办社会”到“管社会”这样一个重要的转变，这与今年的政府工作报告中“简政放权”的重要理念一脉相承。然而这种社会治理发展趋势无疑点燃了网络上一捆干柴：不少人怀念建国初期政府对于民众生活的“大包大揽”，也有不少人强烈呼吁建立一个独立于政府的公民社会。您是如何看待这种近乎对立的舆论纷争？