到了三中全会《决定》，这个题目是“全面深化改革”。但是它的大标题九是“推进法治中国建设”。也就是说未来我们在法治方面最终的总目标是要建成法治中国。建成法治中国，其实就是建设中国特色的社会主义法治体系，建设社会主义的法治国家。大家觉得这个有点空洞，有没有一个具体的时间性的概念？当然是有的。我们党在治国理政方面有一个很突出的习惯，就是用一种理性化、建构性的思维去引领国家的前进。比如说我们敬爱的周总理在六、七十年代的时候，多次面向全国人民提到党的一个主张，到本世纪末要建成四个现代化。我相信在座的各位年轻的时候都非常真诚地相信这样一个目标是能够实现的。现在我们也确实局部实现了或者说正在全面实现的路上。
我再说一下法律方面的一些愿景。早在上世纪八、九十年代，我们的乔石委员长、李鹏委员长多次提到2010年建成中国特色社会主义的法律体系。那么2010年底，2011年初，我们的吴邦国委员长郑重地向国内外宣告，中国特色社会主义法律体系已经形成。当然，法律体系的形成不是终点，它还要不断地完善和发展。最近修订《立法法》，《民法典》的编撰理想等等，表明我们的法律体系确实形成了。但是形成的是支架性、框架性的。在细微处，在一些重要的角度还需要完善发展。因此，法律体系的形成接下来还有很多工作要做。
李克强总理上任伊始就提出了一个言语铿锵的目标，到2020年要建成法治政府。现在时间很紧了。再往下看，其实习总书记通过四中全会这样的一个《决定》，也向全国人民提出了另外一个更长远的口号，到2049年、2050年的时候，我们要建成中国特色社会主义的法治国家，也就是法治中国。为什么？建国100周年的时候法治中国能够完全建成。大体通过这样一种目标的设定，让我们有目标，有步骤，积极地发挥我们的能动力去实现它。
在法治体系这个问题上，我当然有必要跟各位简单的说一下，2010年法律体系建成，接下来在四中全会提出愿景的时候说我们接下来的主要使命是法治体系的建设。从法律体系到法治体系，一字之差，它的前景和发展的空间是很大的。法律体系其实就是静态的，law in paper的，这个东西要齐全，要系统。也就是说某种程度上法律体系只是我们在这儿所提的五大体系之一，就是法律规范体系。但是除了完善的法律规范体系之外，我们接下来还有很多重要的紧迫的任务要完成，就是高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系。只有这五个体系都建成了，效果都好了，才能说我们中国特色社会主义法治国家建成了。应该说相比较前一个，我们后面的这样一个任务更加艰巨。
后面大家会发现其实对于中国这样一个有着几千年封建传统的国家，我们中国的法治和西方国家的法治，两相比较，我们的一个根本性的缺点是什么？中国立法易、执法难。西方国家，特别是英美发达国家跟我们刚好相反，它立法难、执法易。由于它是多党制的或者是两党制的，大家是选举的，因此在议会的斗争是及其惨烈的。一个小小的校园枪击案，奥巴马上台这么多年搞不定。为什么？假定我们在座各位是奥巴马，或者由某一个人去当美国总统，这个事太简单了，全国禁枪，这只需要一句话的事情。中国老百姓能够拿枪吗？不能。不能拿枪，中国的校园枪击案有吗？可能有，但是我们很少看到，看不到。为什么？没有枪怎么能够发生枪击案呢？但是在美国就不断地发生。
我们且不说枪支协会，这是《宪法》的规定。关键的关键是民主党的总统要做某个决策，共和党以及非民主党其他的政党都会为了反对而反对，哪怕你说的是对的，是为了美国人民福祉的我也要反对，因为你我支持你了就意味着我永远也不能执政。这种民主的选举，它的弊端就在这里。就是坏的决策，由于监督的严厉使得它不能够推行。好的决策也因为为了反对的这种政治斗争需要而夭折。
因此我们经常在中国看到，中国立法机关会制定五年立法规划、十年立法规划，我们的党说五年规划，最近各单位都在编制“十三五”。我们的普法现在是六五普法了，我们的司法改革也有三五、四五司法改革的方案。中国有这种规划，西方社会有吗？压根就不可能有。奥巴马上台伊始高高兴兴，踌躇满志，我为美国的长远利益搞一个五年规划、十年规划，行不行呢？他可以搞，但是根本就做不到。四年后你能不能坐在白宫里都是一个问题，搞了也没有用。
因此西方社会鲜有五年规划、十年规划的，而恰恰在中国这样一个由中国共产党长期稳定执政的国家才可能有这种长远打算。大家听了这个细节后，就觉得我们中国好。我们要立法马上立，只要这个东西选择是对的，决策很快。
我还可以再举个例子，比如说美国有一个畅销书的作家叫弗里德曼。弗里德曼写了一本书翻译成中文叫《世界是平的》，这个成了很多党政领导干部的必读书。我要说的是他的第二本书，也被翻译成中文，叫《世界又平又挤又热》。在这本书的第十六章章名就叫《做一天中国》，充满了对中国人的羡慕。这章讲的什么故事呢？2006年的一天，中国政府总理温家宝缓步踱入他在中南海的办公室，然后看着办公桌上一摞法律文件，他拿起笔在最后签下了“温家宝”三个字。他签完字这个东西就生效了，这是国务院法规“限塑令”。
大家都知道“限塑令”，就是限制免费出售、使用塑料袋。因此要求超市不能免费，要收钱。用美国人弗里德曼的话说，这个法令生效以后，在极短的时间里就传遍了大江南北、长城内外，无远弗届，全国几乎所有的超市、农贸市场都被宣传、调动起来，严格执法，效果非常好。到2007年，该法规执行不到一年的时候，就节约了折合原油多少万吨。我们应该很高兴，这就是中国。
美国是什么情况？白色塑料袋污染是中国人首先意识到的吗？当然不是。中国人是多晚才用起塑料袋的，塑料袋是美国人先发明的。美国的科学家率先知道白色塑料袋是污染的，早在上世纪50年代就开始有立法的呼吁了，所谓有识之士一直在呼吁，但是“限塑令”在美国制定了没有？我要告诉各位是没有的，到了今天还没有。
你要是稍微熟悉资本主义制度的话，就知道它是不可能或者很艰难的，因为它有利益集团，它的议员是代理人，限制塑料袋不符合埃克森美孚公司（石油公司）的利益，利益集团希望你使劲用石油，买石油，不希望你们这么节约，你们节约了，他吃西北风啊？利益直接就表现在那个位置，通过反复博弈以后，这个动议根本就很难落实。
中国政府是在上世纪90年代末期才意识到白色污染越来越严重的，然后2006年马上就颁布了法令，效果蛮好。这在西方国家很羡慕，你们有一个决策的效率，太好了。但是我相信各位都跟我一样，根本高兴不起来，我们立法容易，但是我们执法难。第一年的执法很好，当年的执法检查太棒了，但是此时此刻今天中午听完的课，大家到外面的小超市试验一下，它还是免费给你，问两个够不够？难道2006年温家宝总理署名的这项立法取消了吗？没有取消。这就是中国的问题。领导说了我就做，刚开始做的很好，后面就变形了。
在座的各位都在北京工作、生活，应该能够记得1992年北京市人大制定了禁止燃放烟花爆竹的决定，第一年鸦雀无声，第二年零星开始，这时候实行的是游击战。我们政府和人大组织了十数万的执法检查队伍走街串巷，抓了燃放烟花爆竹的人和单位，抓着一个人燃放罚款50元人民币，抓着一个单位1000元人民币，各位都还记得吧。但是到了第三年，第四年，全城都在燃放，这个法在不在？这个法在，这个法完全成了纸了。
后来是我们以改变这个法的形式，变成了《宪法》，特定的地点、特定的时间限制燃放，更为关键的是原来我们燃放的烟花爆竹大多数都来自缺乏监控管理的厂家和小作坊。我们现在是双管齐下，一方面是限，一方面是加强安全管理。你现在让熊猫牌的烟花爆竹出事都不可能了，它的捻子这么长，让你都等焦急了，迟迟不能燃放，太安全了。我就说这个例子，就给大家评价一下，中西方法治在这个问题上其实很有差异，他们是立法难、决策难，但是只要决策了，执行起来不打折扣，司法的时候没有人情关系，就讲法。我们呢？立法容易，决策容易，但是执行的时候非常有问题。正因为这个，习近平总书记在四中全会的《决定》当中指出，法律的生命就在于实施。不能实施的法律就是没有生命的，就是纸。在四中全会这个《决定》中提出了六大任务，这个我就不展开了。以上就是我所说的第一个重要的问题，给大家一个基本的框架或者是时代的背景。
二、《宪法》是与时俱进的根本大法
你不要孤立、静止、片面地看《宪法》。宪法一直在变。今天我们使用的《宪法》是1982年的《宪法》，这是现行《宪法》。由于社会变动，现行《宪法》到已经修改了四次，我相信紧接着大家会看到更多的修订，因为四中全会已经明文写到了宪法日的问题、向《宪法》宣誓的问题，这在《宪法》原文中没有。那么四中全会的内容就是要体现进去。
另外一个，科学发展观，或者是类似于“四个全面”要不要进入《宪法》呢？这当然还需要再考虑了，像这些问题都要进《宪法》，也就是都要与时俱进。所以说它是一个与时俱进的根本大法。在这个大标题下我讲两个基本的内容，一个是宪法的概念和本质，另外一个是新中国《宪法》的产生与发展。
（一）宪法的概念和本质
先从“宪法”的概念和本质来讲起。这里面自然而然就谈到了“宪法”这个词的概念，我们会从不同的意义上进行学理的探讨。“宪法”这个词当然是我们中国本土的。早在春秋战国时期的一些法家的典籍中就有了“宪法”这两个字。“任法而治”，这是在很早的时候就由法家的韩非子、商鞅、慎到、李悝这些人提出来。各位耳熟能详的商鞅在秦国变法，效果非常好。有时候我们说一个国家它怎么才能够强大，才能够富强呢？后来王安石就一句话，“立良法于天下者，则天下治，立良法于一国者，则一国治”。我们经常说几个自信，理论自信、道路自信，其实关键是制度要自信。你对你这个制度不自信，你这个制度不好，不能让全世界人民去向往，去信赖，那么很多愿景就不能实现。
商鞅刚开始编制了一系列非常好的制度，奖励耕战，你爱种地，我奖励你，你能打仗，能杀敌，我就奖励你。在那个时候这是强国的不二法门，但是大家伙不信。当时所谓城门立木，为什么围观的人们都不相信呢？原因很简单，大家设身处地的想，原来那都是君君臣臣，父父子子，你们这些王公贵族世世代代是王公贵族，我们这些老百姓，我们这些奴隶世世代是奴隶，是下等人。
现在商鞅站出来说只要我们这些奴隶，这些贫苦的低层次的贱民参军打仗，只要能杀敌就给奖励土地，就给记功，说不定能成一将军，一跃而成为贵族，人们根本就不敢相信。他说你们要是不相信，我这儿有一个悬赏，谁能够把这个木头从这个城门搬到那个城门我就奖励黄金，果不其然，他奖励了，言而有信。于是乎大家都开始这么做了。
我把商鞅变法的背景跟大家说一下。当时是七国争雄，哪一个国家的军队都是人，但是为什么后世的史家司马迁、贾谊说“秦军虎狼之师也”，为什么把它形容成虎和狼呢？道理其实非常简单，不是人变了，而是制度驱使下的人变成虎狼了。你取了对方一个人首级，回来以后，按照你杀掉的人头数加功进爵。张艺谋《英雄》这个片子拍的不够残暴。真正的秦国军队在打仗的时候应该是腰带上绑着一个一个的人头，用头发系上，流着血，一个人就变成了豺狼虎豹，就变成一种非常冷血的机器了。所以秦国很快就统一了整个中国。
秦国那么厉害，是因法律制度驱使它强盛，但是恰恰也是法律制度让它灭亡的，就是“二世而亡”。看《陈涉世家》，因为失期当斩的这样一个法律制度，使得他的这个国家灭掉了，使得这个朝代灭掉了。一个贩夫走卒竟然能够灭掉秦国，陈胜、吴广揭竿而起，秦王朝就灭掉了，其实就是失期当斩，当然这个就不能展开了。好的制度让国家强，坏的制度让国家落，制度很重要。
《宪法》在其中扮演着核心的角色，它是一个车轮中间的那个轴，其他的法只不过是这个轴散射出来的辐条，所以说《宪法》是根本大法。中国历史中《宪法》很重要，西方国家呢？当然我们今天说的《宪法》是近代以来的，西方国家的《宪法》也都是如此。世界上第一部《宪法》是美国的《宪法》。它在近代资产阶级革命当中起到了非常重要的作用，我就不展开了。
接下来我们谈《宪法》的法律地位，就是为什么它重要呢？《宪法》规定了一个国家最根本的内容。我前面说过，《宪法》规定的根本内容有如下几个方面：
第一，它要规定这个国家的国体和政体，其实就是根本的政治制度。我们国家的国体是什么？是中国共产党领导的人民民主专政，这是我们国家的国体。我们国家的政体是人大制。大家都很熟悉。这种政治制度，除了国体和政体之外还包括了所谓的几个具体制度，中国共产党领导下的多党合作制、人民政协制度、民族区域自治制度、基层民主制度等等。另外是根本的经济制度，所谓以公有制为主体的多种经济成分并存的经济制度，以按劳分配为主体的多种分配方式并存的分配制度等等。第三，所谓的社会文化制度等等。第四，一定要规定国家的机关的权力和职责。还有一个就是公民的基本权利和义务。除此之外，国旗、国徽、首都等等。这是要规定根本内容。
第二，《宪法》之所以是根本大法，因为它有着与其他普通的法律完全不一样，或者说有更为严格的制定和修改程序。制定的机关和别的一般法应该是有所不同的。有些国家专门为《宪法》的制定要搞一个制宪大会。在修改方面，一般来说修改普通的法，过半数同意就行了，在修改《宪法》方面是三分之二，有些国家规定是四分之三，甚至更高。大体是这样的。
第三，《宪法》具有最高的效率。所有的法律法规，如果与《宪法》相抵触，即时无效。这个问题我可以给大家举个例子，其实中国的法律体系特别像一个金字塔。根据立法机关的不同，根据法律制定出来的效率的不同，我们可以把它区分出金字塔不同的层次，自上而下，在我们国家，它就是由全国人大特别会议所制定的《宪法》，然后由全国人大及其常委会所制定的基本法律和法律性文件。这是狭义的。第三个层次，由国务院所制定的行政法规。第四个层次，中央政府机关所制定的中央政府部门的规章。接下来是省级人大和政府制定的省级的法规、地方性法规和规章，较大的市人大和政府所制定的市级的法规和政府规章。这样的话，自高而低，它的效力是递减的，任何的下位法不得与上位法相抵触。基本上是这个意思。
这里面有两句话，《宪法》是一般法律的制定依据。也正是因为这个，我们通常有一个通俗的表述，说《宪法》是母法，是母亲之法。其他一般法是子法，他们是母子关系。没有《宪法》就不能有基本的法律，他们是这个关系。其实还有一比，我们前面提到的《立法法》，《宪法》是母法，《立法法》是什么法？我们都知道任何一个法律的制定，都得按照《立法法》所规定的相关要求和程序去制定出来。那么《立法法》是什么？《立法法》其实就是助产士、催生婆，母亲有好的基因，那么你能够有这个孩子，但是孩子能不能够健康的生出来，《立法法》极其关键，它是一个助产士、催生婆。
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