冯玉军：坚持依法治国必须依宪执政

冯玉军 中国人民大学法学院教授

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今天我讲的题目是“坚持依宪治国，依宪执政”。去年10月，党的十八届四中全会隆重召开，以全会《决定》的名义确立了全面推进依法治国，加快建设法治中国这样一个治国理政的大方略，这在新中国历史上是第一次。这是建党94年、建国66年来，首次以党的全会《决定》的名义为法治进行张目，进行宣言，反映了党中央敏锐的魄力和战略思维。

有很多同志就说是不是因为新一代领导人，特别是习主席在“打虎拍蝇”进程中，觉得法律重要了，因此临时决定把四中全会主题变成法治呢？这种看法显然是错误的。如果仔细观察，从2012年党的《十八大报告》，2013年《全面深化改革的决定》，一直到2014年四中全会《全面推进依法治国的决定》，这三个文件、三个宣言，其实就是三个全面，它是一脉相承的。也就是说，早在十八大报告当中就已经确立了接下来几次会议的主题。

我总共给大家讲六个题目。第一个题目，全面深化改革的中国进入法治新时代。这是一个开门见山的概括性讨论。

第二，《宪法》是与时俱进的国家的根本大法。在全世界200多个国家当中，绝大多数国家《宪法》都是最重要的，一个国家好比是一座房，这座房的四梁八柱应该在《宪法》中进行规定。

当然大家可能会说，我在中国生活怎么没有感觉到它重要呢？这当然是有原因的。作为一个法律，作为一个根本意义上的“四梁八柱”，它其实具有两层涵义。第一层，形式涵义，就是它表面上规定的“四梁八柱”。

第二层，实质意义。它不仅表面上重要，它实质也有用。坦率地说，在讲《宪法》的实施和监督问题上，我们国家的《宪法》长期以来不长牙齿，没有用。因此我们虽然知道《宪法》很重要，但是在生活中没有感受到，也没有体现出有多大的用处。

 第三，公民的基本权利和义务。《宪法》除了要表明一个国家根本的政治制度、经济制度、文化制度、社会制度之外，当然一个很重要的问题，就是公民的权利和义务。国是由民组成的，而我们国家一个核心的问题就是人民主权。中华人民共和国这个国名上就镶嵌着一个关键词：人民。人民性是极其重要的。

各位如果看过美利坚合众国的《宪法》，它的第一句话就是We ,the people……我们人民怎么样怎么样，它其实也讲人民。并不光是中国的《宪法》讲人民，大家伙都讲人民，都高度重视人民。用邓小平的话讲，“人民满意不满意，人民拥护不拥护”，还是用人民来作为我们《宪法》的根，人民的权利和义务是《宪法》的内核。

第四个问题，我们讲一下《宪法》所规定的国家机关、国家机构，在座的同志们普遍都是国家机构的公务员，有的是政府层面的，有的党的层面的。由于党在中国社会政治生活中的特殊性，党政并不能够完全分开。那么党的部门和党的领导干部也必须依宪行事、依宪执政，是这样一个关系。

  第五，向《宪法》宣誓。这个本来不是一级大标题，但是四中全会的《决定》中提出了180多项改革举措，其中让人眼前一亮的举措是，确立12月4日为“宪法日”，领导干部任职时必须向《宪法》宣誓。

 第六个标题，讲一下《宪法》的实施和监督。这是我整个报告的重点，最终说一千道一万，如果《宪法》不能得到真正的落实，它的执行不能得到有效的监督，《宪法》就是一纸空文。列宁曾经说《宪法》是人民权利的宣言书，你宣示了那么多权利，人民有言论自由、宗教信仰自由、通信的自由、集合游行示威的自由、新闻出版的自由等等，你说那么多自由，那是law in paper（纸上的法），大家更看重的是law in action，行动中的法、实施中的法。所以说作为一个法律学者，我相信大家也都非常看重《宪法》实施与监督。因此第六个问题实际上是这个报告的真正意义上的关键点。这是一个大体的描述。

首先我想让各位先看一下四中全会《决定》当中关于《宪法》，关于依宪执政问题有什么样的表述。 “宪法是保证国家兴旺发达、长治久安的根本法。它具有最高的权威，我国《宪法》是以国家根本法的形式确立了中国特色社会主义的道路、制度、理论体系，《宪法》是党和人民意志的集中体现，是通过科学民主的程序而形成的根本法”。这是对《宪法》的一个定义，或者是一种政治定性。

定性后，我们怎么看待《宪法》？就是共产党眼中的《宪法》是什么？在坚持依法治国的方略中首先必须坚持依宪治国。也就是依宪治国是依法治国的基础，依宪执政是依法执政的基础。针对不一样的主体，它有两层意思。

依法治国，指的是国家机关、团体和部门是完全依法律来办事的。但是第二层涵义它不是国家机关这个层面了，它指的是党，主体是党，党要执政必须依宪、依法执政。所以针对两个不同的主体，它说了两层意思。以上就是给大家做的一个简述。接下来就进入到六个具体问题。

一、迎接法治新时代

我在中央台也做了一个同名的特别节目，是一个九集的电视特别节目，叫《迎接法治新时代》。我重点想给大家说一下，四中全会《决定》提到了全面依法治国不是偶然的，是在2012年11月十八大报告当中就已经规定好了，这里面有很多的语汇。十八大报告鲜明提出未来中国共产党和全国人民社会经济发展的总愿景、总目标是全面建成小康社会。为了建成小康社会，需要有一些具体的抓手，这些抓手紧接着在三中全会上就说了，要全民深化改革。显然要达成全面建成小康社会的总目标，首先就要不断地通过深化改革，发展我们的经济，让我们的社会经济充满活力，各种各样的财富像河流一样不断地涌流出来，这是建成小康社会的基础。

大家可能还记得在1842年的《共产党宣言》，马克思在撰写《共产党宣言》的时候是很年轻的。因为在那个时候实现了公有制，实现了人人平等，实现了没有压迫，没有剥削，他在讲到共产主义社会的时候，其实就提到怎么样让财富像河流一样的不断涌流出来，人们不再按劳分配，而是按需分配，也就是物质极大的丰富了。所以说不管到哪一个社会历史阶段，何况我们现在仅仅处在社会主义的初级阶段，经济建设始终都是中心。

小平同志在30多年前提到，当今社会（社会主义初级阶段）的基本矛盾是落后的社会生产力与人民日益增长的物质文化需要之间的矛盾，要解决这样一个基本矛盾，就要以经济建设为中心，这是30年前的话。30年后的今天，面对新的时代和矛盾，中央提出要全面深化改革，向改革要效益，向体制机制的转变、经济结构的转型要效益，其实目的还是一样，让我们的经济得到发展。经济得到发展，经济基础决定上层建筑，思想上层建筑和政治上层建筑也会随之而改变。

四中全会涉及到建成小康社会的举措或者抓手是全面推进依法治国。只有全面推进依法治国，才能让我们国家的经济建设、政治建设、文化建设和社会建设始终保持在长治久安的轨道上。全面推进依法治国还有一个重要的意义在于，它能够使得我们国家和社会的治理体系、治理能力升级换代，实现良法善治。所以说让我来看或者观察这三个全面，全面建成小康社会是总目标，全面深化改革与全面推进依法治国是一体两翼，是两个翅膀，这两个翅膀缺一不可，一个是经济层面的，一个是政治文化层面的，这两方面的翅膀共同推进小康社会的建设。

当然各位也都知道，在四中全会之后，总书记经过多次调研，反复思考，又提出了第四个全面，全面从严治党，使得“四个全面”成为新时期一个非常重要的指针。很多人也在琢磨说“四个全面”和小平同志在30多年前提出的“四个坚持”是什么关系？其实，四项基本原则和四个全面，都是中国特色社会主义理论体系的组成部分。它们是内在贯穿的，就好比是河流的上游和下游，关系是一样的，它是在不同的时代，针对时代提出的新挑战、新问题做出的回应。内容上一线贯穿，但是在形式上和表述上各有侧重。因为刚刚从文革转型过来，人心浮动，人们的思维还处在左的环境中，这时候如果来一个180度的大转弯，说我们要全面改革开放，类似于搞右的东西，就会出现巨大的精神、文化和思维的撕裂，那么社会就会撕裂。

为了避免这种撕裂，就需要有一个关键的指针，就是要让大家知道什么东西是不可动摇的。小平同志讲了“四个坚持”，这在那个时候起到了一个定海神针、正本清源的作用。但是这样一种表述在今天仍然有用，但是在今天如果仅仅强调“四个坚持”显然就不够了。因为已经改革开放30多年了，我们原来不太富裕，现在已经开始比较富裕了；原来的经济形态是极其单薄的，是一穷二白的，现在我们已经变成了13亿人口复杂的巨型社会了；原来我们城市化率只有不到10%，现在我们已经超过50%了。在人流、物流、金融流变动如此复杂的新时期，如果仅仅坚持四项基本原则，已经不能够解决当下迫在眉睫的问题了。

因此提出“四个全面”，其实就是要在“四个坚持”的基础上解决新问题，迎接新挑战，它是面对新情况的战略部署。十八大报告、三中全会的《决定》、四中全会的《决定》，三次会议、三个光辉的文件是一脉相承、共同促进的关系。接下来我们回到这几个文件上，各位可以看到它内在的联系。党的十八大报告的一个总标题是“全面建成小康社会”，但是在大标题三的时候，把全面建成小康社会和全面深化改革并列了。在这个具体内容中，大家看到有很多语言涉及到法律的问题。接下来往下看，在十八大报告的小标题四，它的标题叫“全面推进依法治国”，而且也讲到了我们今天耳熟能详的科学立法、严格执法、公正司法、全民守法等术语，讲到了我们领导干部要按照法治思维和法治方式来深化改革，推动发展，维护稳定，化解矛盾。这些内容在十八大报告就已经有了。