“新常态”下教育经费增长的长效机制

我国经济增长步入“新常态”，国内生产总值和财政收入由两位数的高速增长进入中低速增长，财政收入增速下降与财政支出刚性增长进一步加剧了财政收支矛盾，财政用于教育支出两位数的高速增长难以为继。

党的十八大以来，中央提出深化财税体制改革，包括预算制度、税收制度、中央与地方事权与支出责任相匹配制度的改革。2014年6月，中央政治局通过了《深化财税体制改革总体方案》；同年8月，全国人大通过了《预算法》；9月，国务院出台《关于深化预算管理制度的决定》。教育财政制度面临新的改革。

教育支出不挂钩，坚持“三个增长”

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在关于财税体制改革部分提出，“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式”。《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》关于优化支出结构中重申了中央的决定。全国人大通过的《预算法》未有“挂钩”问题的规定。

中央和国务院的决定并未明确规定“一般”和“非一般”、“挂钩”与“不挂钩”的界限，不同地方、不同政府部门乃至学界有不同的解读，为此需要明确加以界定。

教育支出无疑是重点支出，且已是公共服务中的最大支出。教育支出是“双挂钩”，既同财政收支增幅挂钩，又同国内生产总值挂钩。挂钩的方式可以分为硬性挂钩和弹性挂钩。硬性挂钩源于1993年《中国教育改革和发展纲要》，该纲要规定财政性教育经费2000年达到国内生产总值的4%，这一规定有明确的数量目标和时限要求。弹性挂钩源于1995年的《教育法》，该法规定“提高两个比例”和“三个增长”(各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长)，此规定并无数量和时限要求。

“十三五”教育规划不宜再规定财政性教育经费占生产总值比例。因为4%的规定是在特殊历史背景下，参考了一项研究结论给出的，它不可操作，是事后的统计结果。可操作的是财政性教育经费占比最大的各级财政用于教育的支出。

2012年，财政性教育经费达到国内生产总值的4%这一目标的实现，主要是靠财政部将4%目标分解为财政支出中教育支出的占比，并分解到各省2011至2012年财政支出中教育支出占比，这是非常规的、不可持续的。

一国一地区的财政支出结构并非固定不变，决定财政支出结构的因素有，一是政府职能，二是经济发展所处阶段，三是各项支出的成本或定额标准，四是决策面临的问题和选择。这些因素的变化，要求支出结构不断调整和优化。如果规定各项支出同财政收支和生产总值挂钩，将导致财政支出结构固化，而且会产生攀比效应，加剧政府各部门对公共资源的竞争，不利于国民经济各部门的协调发展和公共资源效率的提高。

《预算法》第三十七条规定，“各级一般公共预算支出的编制，应当统筹兼顾，在保证基本公共服务合理需要的前提下，优先安排国家确定的重点支出”。《国务院关于深化预算管理制度的决定》提出，“对重点支出根据推进改革的需要和确需保障的内容统筹安排，优先保障，不再采取先确定支出总额再安排具体项目的办法”。

因此，建议在“十三五”教育规划中不宜再提出财政性教育经费在生产总值中所占比例，也不宜提出逐步提高财政性教育经费占国内生产总值的比例和财政性教育支出在财政支出中的比例。

教育优先发展是国家规定的发展战略，教育支出已是公共服务中占比最大的支出。建议在规划中提出依教育法规定保持“三个增长”。“三个增长”是弹性规定，未明确规定数量和时限，具有可操作性，在政府部门间不会引起争议。

为保证“三个增长”法律规定的实施，可通过建立教育经费增长的长效机制和制度安排实现。