建立行政公益诉讼制度促进依法行政（2）

如何构建行政公益诉讼制度，学界虽有讨论，但许多问题还不十分清晰，因而需要认真探讨，更需要在试点的基础上积累经验：

一是在诉讼主体上，就目前而言，赋予公民或组织提起行政公益诉讼还不太现实。这不仅是因为公益诉讼还处于探索阶段，更重要的是公民或组织还缺乏足够的与行政机关进行博弈的能力。因此，在起步试点阶段，不妨将提起行政公益诉讼的资格赋予检察机关。这样做，第一，与检察机关本身的法律地位相适应。作为国家法律监督机关，检察机关本身就有权力对行政机关的违法行政行为进行监督，以保障国家法律统一正确的实施。第二，作为国家机关，检察机关与行政机关实力相当，能够对案件进行充分调查取证，拥有在法庭上与其进行对抗的能力。当然，随着制度的日益成熟，将来也应当允许公民或组织提起行政公益诉讼。 

二是在受案范围上，因行政机关的行政行为均涉及到公共利益，违法情形也多种多样，哪些可以纳入到行政诉讼中来解决，需要慎重考虑。鉴于检察机关提起行政公益诉讼仍处于试点阶段，不宜将提起公益诉讼的领域放得过宽，可以先就社会关注度高、大家意见相对一致的领域，如环境保护、食品安全、国有资产流失等，通过试点允许检察机关提起公益诉讼，在积累经验的基础上，逐步扩大到其他领域。 

三是在诉讼程序的启动上，由于检察机关本身就是法律监督机关，而且侵害公共利益的行政案件，案情大多极为复杂，诉讼往往耗时耗力，因此，有必要建立诉前检察建议与行政公益诉讼的衔接制度。检察机关如果认为行政机关的行政行为有违法嫌疑的，可先向行政机关提出检察建议，要求其进行改正或对其行为的合法性作出说明。如果该机关无法说明合法依据而又不纠正，或者在合理期限内不予答复的，检察机关可以向法院提起行政公益诉讼。这样做，有利于节约司法资源，也有利于最大程度地发挥检察机关的监督作用。 

四是要理顺行政公益诉讼与个人救济诉讼的关系。从制度设计来看，我国行政诉讼仍以个人权利救济为主，行政公益诉讼只能是作为补充而存在。因此，在构建行政公益诉讼制度时，应当厘清真正需要建立公益诉讼制度的领域与事项，只有在对违法行政行为没有适格原告的情况下，检察机关才有必要介入，提起行政公益诉讼。 

近年来，我国实践中也出现了一些所谓行政公益诉讼案件，但事实上，这些案件并不是公益诉讼，而是典型的个人权利救济诉讼，只不过因案件具有广泛的社会影响，从而使其带上了公益色彩。当然，伴随着行政公益诉讼的试点，行政公益诉讼与个人救济诉讼的分界也会日渐清晰。 

（作者为中国政法大学法学院院长、教授）