新户籍制度改革与我国户籍制度的功能转型

一、问题与分析框架

旧的户籍制度确立于1958年，新的户籍制度预计建立于2020年，因此，本次户籍制度改革将是一次跨越60多年历史的制度转型，意义重大。2014年发布的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称《意见》）应是这个转型过程中最具系统性的文件，《意见》提出：“到2020年，基本建立与全面建成小康社会相适应，有效支撑社会管理和公共服务，依法保障公民权利，以人为核心、科学高效、规范有序的新型户籍制度，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。”然而，这种“新型”的户籍制度并没有取消户籍，在保留了户籍制度的同时还增加了居住证制度；在保留了户籍制度与地方性社会福利挂钩的同时，也将居住证与地方性社会福利的享受资格挂起钩。这样的改革思路引发了很多的讨论，有乐观有失望。本文的问题是：对于当代中国户籍制度的核心功能能否建立新的理解方式？以期发展理论与现实之间更加多元的关联。

目前，对于旧户籍制度主要功能的解释，学术界主要是从户籍制度与工业化导向所需要的人口与社会管制的角度展开的，而对于新户籍制度改革的对策和期待主要是着眼于如何给予人口流动更大的便利。如果把对旧户籍制度功能的主要分析框架简称为“社会管制论”，对于新户籍制度功能的期待可以概括成“自由流动论”。现在看来，“自由流动论”并没有建立足够的解释效力以接替“社会管制论”对我国户籍制度功能的理解。

“社会管制论”立足于户籍制度的形成史。建国以来的工业化导向极大地塑造了我国的基本社会经济制度，形成了城乡二元分割体制①，包括城乡分割的人口管理制度和福利分配制度。一种经济战略之所以能如此彻底地影响到整体社会制度和结构，是因为这种工业化战略是在四个现代化的框架下整体推进的，也即工业、农业、交通运输和国防现代化②，这可以认为是我国发展战略的第一次“四化同步”。

蔡昉认为，1958年以后形成的户籍制度的出发点以及制度特征有两方面：限制农村人口流动、确保城市人口基本生活必需品和社会福利的供给③。实际上，还必须谈到户籍制度的社会管制功能，1956年的第一次全国户口工作会议明确指出，户口的作用包括：“证明公民身份，便利公民行使权利和履行义务；统计人口数字，为国家经济、文化、国防建设提供人口资料；发现和防范反革命和各种犯罪分子活动，密切配合斗争。”④这表明户口的社会管制功能包括：身份证明、统计和安全。确保城市和工业发展、限制流动以及社会管制可以视为前三十年户籍制度的主要功能，这些功能都与国家快速推进工业化的战略意图有关。

这种人口和社会管制制度与计划经济体制相匹配，在事实上重构了一种工业化时代的身份社会，并沿着“家庭—出身—身份—秩序—控制—分配”的逻辑线索强化其结构和功能⑤。随着市场经济改革的推进，这种身份制度越来越不适应社会经济发展的需要，被迫松解。随着人口流动的大规模展开，人的迁徙自由事实上获得了很大的发展，社会控制与户籍制度之间的关系也在趋于淡化，“社会管制论”已经越来越不能解释中国户籍制度的现实。但是，户籍制度的形式和内涵仍然在很大程度上继续存在，妨碍了人口的自由流动⑥，出于改变这种现状的现实关怀，以及更新旧解释框架的学术目标，学者们对于改革后的中国户籍制度实践给出了新的解释和新的预期，由此形成了一种可以概括为“自由流动论”的分析框架和价值诉求。持这种观点的研究者希望，新的户籍制度或身份管理制度将能适应人口的自由流动，将剥离户籍的社会福利内涵作为农民工市民化的前提条件或主要手段，作为国家的公民应该在国内任何地方都可以享受比较均等的社会保障和公共服务。这是一种十分主流的观点，有关文献汗牛充栋，这里只需略举二三，以说明其核心观点。

比如有学者认为：“户籍制度的改革应当以渐进的途径，按照权利和义务对等的原则进行，使户籍管理功能回归本位，使福利制度与普遍的公民身份而不是与歧视性的户籍制度相联系。”⑦希望各种权利和福利应该和户籍剥离，直接附着到个人身上，对于个人的管理应该以身份证系统为中心：“户籍制度改革应尽快废除户籍制度，代之以身份证管理，建立国民信息系统。”⑧也有学者预测：“户籍制度改革将按从小城镇、中等规模的城市，最后到大城市乃至北京、上海这些传统体制的最后堡垒的顺序进行；户口的放宽则是按照不同类别的情况和具体人群，渐次开放户口进入；而改革与计划经济相连的传统福利体制，将城市发展从补贴性转到自我融资性机制上面，最终消除户口的含金量，将使户籍制度改革的障碍大大降低。”⑨

本次户籍制度改革以及此前的一系列改革都致力于推动社会保障和公共服务的全覆盖，就这一点而言，已经取得了很大的进步⑩。但是，户籍与居民福利和公共服务的关联依然受到保护，实际上，国家也希望以此为吸引，让更多的外来常住人口转为城镇户籍人口，从而降低社会治理的复杂性。身份证制度也不能完全替代户籍制度的社会治理功能。更为直接的是，国家将严格控制城区人口500万以上的特大型城市的人口规模，实际上，也将这些城市是否应该放宽户口的讨论做了结论。

“自由流动论”对户籍制度功能的期待与现实情况之间的差距已经很明显，为此，笔者提出一种略有不同的分析框架，认为我国的户籍制度演进正在将一种以工业化为目标的社会管制制度转变成一种以城镇化为导向的社会治理制度。或者简单地说，对于新户籍制度的核心功能，笔者持一种“社会治理论”。正如国务院副总理张高丽2014年11月在全国进一步推进户籍制度改革工作电视电话会议上对户籍制度改革的定性：“户籍制度改革是推进以人为核心的新型城镇化的重要环节，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。”（11）

这个分析框架的内涵有三个方面：第一，在引导人口流动的功能方面，我国的户籍制度正在从工业化为目标转向以新型城镇化为导向，通过更加精细的调控，引导农民进城镇定居，形成和缓有序的跨区域流动态势。第二，在社会福利分配功能方面，认为户籍的社会福利功能将有所削弱，但不可消除；户籍所包含的福利差别将从城乡差别为主转向区域差别为主，这体现了社会治理向下分权的趋势。第三，在社会管理功能方面，强调户籍制度改革是国家治理体系现代化的重要步骤，新的户籍制度是国家治理体系的重要组成部分，具有明确的社会治理功能。这三点内涵在后文中将逐一展开。