新户籍制度改革与我国户籍制度的功能转型（2）

二、引导人口流动的功能：从禁止流动到鼓励落户

国家对于人口流动的态度，如果说初期工业化时代以“堵”为中心，那么新型城镇化的时代就是以“引”为重点。引导不同于促进，更非放任，而是试图通过更加精细的调控或治理，鼓励流动人口常住乃至落户城镇，创造一种比较和缓有序的人口流动态势。

（一）从工业化为中心的户籍制度转向新型城镇化为中心的户籍制度

旧的户籍制度形成于采取计划经济的方式推动快速工业化的时期，成为城乡二元分割体制的核心内容。在改革开放前期，旧户籍制度成为渐进式改革模式的重要的制度基础，同时也是异军突起的乡村工业化的重要制度基础，因为户籍界定集体的边界，帮助维护集体团结。在1995年，国家的高层智囊就有判断：“目前我国工业化基本上处于工业化的中期阶段”（12），同年召开的十四届五中全会将转变经济增长方式写进了决议。工业化要进入新型工业化的时代，“村村冒烟”的乡村工业化道路在战略上失去了意义，旧户籍制度的历史合理性也随之衰减。

随着市场经济体制改革的推进，人口流动大潮乘势而起，中国特色的城镇化道路开始成型。这种不同于传统城市化发展的城镇化现象从沿海发达地区铺向全国，然后再聚拢到长三角、珠三角等若干大型城市带，如此，构成了一种区域间不平衡的城镇化体系，形成户籍制度演进的新结构约束。一方面，大量的农民成为城镇产业工人，却难以享有当地的社会保障、地方福利和公共服务，出现了一种农民工“半城镇化”现象（13），严重地背离了社会公平的价值目标；另一方面，随着全球经济发展趋缓，国内经济增长方式转型受阻，各地地方政府病急乱投医，将“经营城市”和“土地财政”策略运用到极其危险的极致，形成一种要地不要人的“土地城镇化”现象（14），提出了如何更加合理地扩大内需确保经济发展的现实要求；再一方面，城镇化形成高度不平衡的区域格局，欠发达地区的城镇和乡村逐渐失去活力，已经由衰而乱，发达地区的城镇和乡村人满为患，可能由杂致乱，危及城乡社会秩序和国家长治久安。

对于中央政府来说，采取怎样的城市化道路，将公平与效率、经济与社会更好地结合起来就成为顶层设计的关键考量和紧迫要求。随着科学发展观的提出，“新型城镇化”概念逐渐形成并进入社会各界的观念交集（15），基本的共识是，新型城镇化应该允许大中小城市和小城镇的协调发展，应该照顾不同区域的均衡发展，应该有利于帮助流动人口实现市民化，应该有利于可持续发展。这些共识在近几年中进一步凝聚成“以人为核心的新型城镇化”的理念，进入新一届中央领导班子的施政方略中。

“以人为核心的新型城镇化”要求改变旧的户籍制度。户籍制度改革也是新型城镇化战略的核心内容，实际上《意见》的几乎所有内容在《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》（以下简称《规划》）中都已明细列出。但是，新型城镇化希望不同区域大中小城市和小城镇实现协调发展，实行差别化落户政策，这实际上就必须为人口的流动设置闸门和分流装置，不可能要求所有的城市都同等开放、接纳人口的自由流动。所以本次改革的目标是很谨慎的：促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口“有序”实现市民化，“稳步”推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。这显然不是以个人权利为中心的户籍制度革命，而是在新形势下继续以国家的整体发展为出发点的户籍制度改良。

（二）形成更加和缓有序的人口流动态势

当前中国社会中的人口流动，是低序、高速、大规模和长距离的，这对于中国乃至全人类来说，都是一种全新的经验。这应该成为中国社会的一种常态吗？抑或是要让一种比较和缓的人口流动成为新常态？这是本次户籍制度改革必须思考的基本理念或者理想问题。本文的看法是，本次户籍制度改革的意图不是为人口流动添加动力，而是试图形成一种更加和缓有序的人口流动态势。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》中对这个目标的描述是“促进人口有序流动、合理分布和社会融合”。（16）

1.鼓励流动人口常住或者落户

在鼓励定居和为人的流动创造更加便利的条件两者之间，户籍制度改革试图形成一种平衡。如果对比2006年出台的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》和2014年的《意见》，可以看到国家政策意图的日趋明晰。在2006年的文件中提出了“公平对待，一视同仁”等五项原则，提出要尊重和维护农民工的合法权益，消除对农民进城务工的歧视性规定和体制性障碍，使他们和城市职工享有同等的权利和义务。在这个文件里对于流动人口没有区分“常住”与“暂住”，而2014年的文件关注的重点在于常住人口，无论是有序实现市民化，还是公共服务全覆盖，其对象都是“有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口”。有学者提出这是一种符合实际的“常住化城镇化”道路（17）。

2014年的文件还前所未有地提出了流动人口的“存量”和“增量”之分，在市民化的节奏上提出“坚持积极稳妥、规范有序。立足基本国情，积极稳妥推进，优先解决存量，有序引导增量，合理引导农业转移人口落户城镇的预期和选择”。这个区分要比“常住”与“暂住”之分更加鲜明地表达了对于节奏控制的战略意图。所谓“存量”的常住人口指的是已经在城镇就业、居住和参保达到一定年限的人员，而不是流动人口表达了定居的意愿就给予其相应待遇。我们可以理解为，国家的政策越来越不鼓励居无定所的快速流动。

为了推动流动人口的定居化，国家将统筹鼓励到城镇“定居”和鼓励“流动”两种政策工具的推进速度，实现对人口流动的精细化调控。鼓励到城镇定居的政策工具包括：确保农民在农村的各项权益，减少其后顾之忧；同时为农民进城常住或落户创造条件，增强进城定居的吸引力。鼓励人口流动的政策工具包括：加大力度推进各种社会保险之间的转移接续，要求地方政府对常住人口开放地方公共服务，等等。

地方性的居住证制度也将为降低人口流动速度发挥作用。特别是居住证与积分制的结合，以及积分与所能享受的各种地方性社会福利和公共服务的关联，有可能引导流动人口及早在去留之间以及长期和短期之间做出决断。

2.鼓励在城镇常住或者落户

户籍制度改革服务于推动国家的新型城镇化战略，希望能够合理引导农业人口有序地向城镇转移，也希望农业转移人口市民化能够有序推进，《规划》的目标是“城镇化水平和质量稳步提升。城镇化健康有序发展，常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户”。改革方案明晰地规定了不同类型城市的落户条件，有助于流动人口建立预期和进行选择。较之2011年国务院办公厅发布的《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》（国办发[2011]9号），国务院的新文件在政策内容规定得更加明确、细致，比如明确规定落户条件中社会保险参加年限，写明“合法租赁也算是一种合法稳定住所”，等等。

这个导向顺应了当前农民工流动移民化的趋势。农民工的流动越来越多地出现举家外出的情况，意味着从短期流动到移民定居的趋势在加强。根据国家统计局抽样调查结果，2013年全国农民工总量26894万人，增长2.4%。其中，外出农民工16610万人，增长1.7%；在外出农民工中，举家外出农民工3525万人，增加150万人，增长4.4%。自2010年以来，举家外出农民工的增长速度超过了住户中外出农民工的增长速度。同时，也有不少其他的调查表明农民工市民化的意愿在增强。（18）

3.鼓励在家乡附近的城镇落户或常住

在新型城镇化的整体空间布局上，以城市群为主体形态，追求大中小城市和小城镇的协调发展。户籍制度改革的措施是“全面放开建制镇和小城市落户限制”，“有序放开中等城市落户限制”，“合理确定大城市落户条件”，“严格控制特大城市人口规模”。（19）那么，农民工最可能定居的中小城市和城镇应当在自己家乡附近。

调查表明，2013年，在16610万外出农民工中，进入地级市以上城市务工的有10640万，占64%；其中进入省会城市和直辖市的有5067万，占31%。如果不能进入大城市定居，实际上会有很高比例的人不得不回到家乡附近定居。通过本次户籍制度改革，一大批新生代农民工将淡化自己的大城市梦，不得不回头在中小城市乃至乡村重新找到自己的人生定位，这将形成一次十分重大的社会心态调整。为此《规划》“把加快发展中小城市作为优化城镇规模结构的主攻方向，加强产业和公共服务资源布局引导，提升质量，增加数量”。无疑，这是一个艰巨的历史任务。