从几对概念谈法治政府建设（2）

四、法治与人治

在现有的法学语境中，一般把法治与人治作为两种对立的国家治理理念、原则、方法和模式，认为前者是主张内圣外王的“贤人政治”，“得贤则治，失贤则乱”，如孔子认为“为政在人”，推崇尧、舜、禹、文武、周公之治，古希腊柏拉图主张哲学家治理国家；后者则主张法律至上，如古希腊亚里士多德认为法治优于人治。很显然，这是把治理主体和治理方式方法混为一谈。人们治理国家和社会的方式方法多种多样，有行政的、经济的、道德的、市场的、法律的等多种方式方法，法治只是众多方式方法中的一种。“徒善不足以为政，徒法不足以自行。”法律是人制定的，最终也要靠人去实行，因而从这个意义上讲，法治也是人治，人治包含法治。把法治与人治对立起来、割裂开来，在学理上是明显站不住脚的，在实践上也是十分有害的。政府工作涉及方方面面，当然有的工作需要用法律去规范，但更多的工作需要用政策、纪律、道德等手段去规范，我们不应当、也不可能事事立法、事事找法、事事靠法，以致陷入美国那样的法律主义迷思与泥淖。即使为了研究方便，把法治单独提出来，作为人治的对立概念，法治也未必优于人治。法治与人治，就如同西医与中医，中医讲究治未病，注重综合施治、平衡施治、整体施治、辨证施治，这与人治可以说是异曲同工，而西医往往是头痛医头、脚痛医脚，缺乏整体性、预见性和超前性。总之，我们所倡导和践行的法治，应当是基于中国实际、体现中国传统、反映时代精神、顺应世界潮流的法治；我们所反对和摒弃的人治，应当是无规无矩、独断专行、恣意妄为、随意多变的人治。

五、有限政府与无限政府

“法定职责必须为，法无授权不可为”，这是法治政府建设的一条重要原则。因此，从学理上讲，法治政府是责任政府，也是有限政府，行政权力不能无所不在，无所不能，无所不管。但在实践上，社会公众所希望和要求的，却是无限责任政府，事无巨细无所不管，责无大小全部承担。显然，在对政府职责的定位和认知上，群众的期望和要求明显与法治政府建设的目标要求和价值取向背道而驰。目前，各级政府一般都设立了“12345，有事找政府”热线电话，去年怀化市政府热线受理的来电就达20万个以上，找政府干什么事的都有，有的甚至找不到对象也找政府，这从一个侧面反映我们现行政府已深陷“有限”与“无限”的两难窘境。再比如群众“信访”不“信法”问题，按相关法规要求，群众涉法涉诉问题应走司法程序，纳入法治轨道，但由于长期以来信访门槛低、成本小、效率高，司法门槛高、成本大、效率低，绝大部分群众愿意走信访这条人治渠道，而不愿意走司法这条法治渠道。所以，上级的要求是一回事，社会公众的期望又是另一回事，我们必须把两者有机统一于法治政府建设全过程和各个方面，既要明确法治政府建设的努力方向，又要加强对社会公众的疏导与引导，决不能脱离中国现实环境，纸上谈兵，坐而论道。

六、治官与治民

法治作为上层建筑，当然具有阶级性。在专制政体之下，法治只能是少数统治者对多数被统治者的法治；在民主政体之中，法治应当是建立在“法律面前人人平等”这一基本原则之上的法治。中国古代法家，历来就有刑名法术之分，“法者，所以治民；术者，所以治官”。中国特色社会主义法治，是在人民民主专政的国体之下，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国相统一的法治，从根本上说是面向全体人们的法治，因而并不存在“治官”与“治民”之别，“官”与“民”都应在宪法和法律的范围内活动。但是，在法治政府建设的具体实践中，还是应当突出“治官”这个重点，聚焦“治权”这个关键。“治官”，就是要始终抓住党员领导干部这个关键少数，带头学法、尊法、守法、用法，自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。所谓“治权”，就是按照“法定职责必须为、法无授权不可为”的原则，依法授权、确权、分权、用权、限权、晒权，切实做到把权力关进法律和制度的“笼子”，坚决杜绝不作为、乱作为和权力设租寻租。过来，一些领导干部知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法，决策拍脑袋、执行拍胸脯，出了问题拍屁股，开会“一言堂”、开支“一支笔”、办事“一条龙”（决策、执行、监督个人全包），导致“长官意志”大行其道，黑头（法律）不如红头（文件）、红头不如白头（内参）、白头不如笔头（领导批示）、笔头不如口头（领导指示）。社会上曾经流传过这样两个调侃的段子，一则是：说你行你就行，不行也行；说你不行就不行，行也不行。另一则是：要哄自己高兴，做梦；要哄家人高兴，做饭；要哄朋友高兴，做东；要哄群众高兴，做秀；要哄领导高兴，做假。可见，领导干部违背法治原则的行为对法治建设具有致命的示范破坏作用，并可能形成很大的“蝴蝶效应”。